رسیدگی شکلی دیوان عدالت اداری بر آرای کمیسیون‌های شبه قضایی

دیوان عدالت اداری عالی‌ترین و یگانه مرجع قضایی اداری ایران و ناظر بر تصمیمات و اعمال اداری است. مراجع اداری دیگری نیز در ایران حضور دارند که به امور داخل در صلاحیت خود رسیدگی و اصدار رأی می‌نمایند اما آنان را باید کمیسیون‌های شبه قضایی محسوب نمود و آرای صادره از این کمیسیون‌ها قابل شکایت شکلی (و البته ماهوی) در دیوان عدالت اداری است. نظارت یا رسیدگی شکلی نوعی از رسیدگی است که در آن مرجع رسیدگی وارد ماهیت دعوی نمی‌شود و بیشتر به این موضوع می‌پردازد که حکم یا قرار موافق صادر شده است یا خیر؛ به‌عبارت‌دیگر، «امور» را مورد قضاوت قرار نمی‌دهد بلکه تنها «آرا» را در جهاتی که ذکر شد مورد قضاوت قرار می‌دهد. قانون‌گذار مواردی که عدم انطباق رأی صادره با آنها موجب نقص رأی می‌شود را تحت عنوان «موارد نقض» در ماده ۳۷۱ به بعد قانون آیین دادرسی مدنی پیش‌بینی نموده است که بسیاری از آنها با موارد مندرج در بند 2 ماده 10 و بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و بعضاً سایر قوانین مشابه است و هم‌پوشانی دارد. لذا وجود یک آیین رسیدگی و نظارت شکلی واحد ضرری است.

مهمترین سوالی که مطرح است این است که نظارت شکلی دیوان عدالت اداری تحت چه اصول و ضوابطی می‌تواند عدالت اداری را تأمین و آن را ارتقا دهد؟ دیوان عدالت اداری براساس چه معیارها و ضوابطی می‌تواند (و باید) نظارت شکلی نماید؟ و چه حدودی را رعایت کند؟ در خصوص پیشینه تحقیق باید گفت با بررسی به عمل آمده، تاکنون به‌طور خاص و جداگانه آن‌طور که این مقاله در نظر دارد، حول محور مفهوم رسیدگی و نظارت شکلی و حدودوثغور آن و با ساختاری که در این تحقیق بررسی خواهد شد، پژوهشی به عمل نیامده است و صرفاً به‌صورت موردی تحقیقاتی در خصوص برخی از دادگاه‌های اختصاصی اداری در انطباق با اصول دادرسی منصفانه انجام شده است که به‌هرحال با توجه به وضعیت خاص دیوان عدالت اداری، مطلب خاصی در این زمینه رؤیت نشده است. در این مقاله کوشش شد اصول و مبانی حاکم بر رسیدگی شکلی دیوان عدالت اداری مورد بررسی و مطالعه قرار گیرد، لذا ابتدا مفهوم و مبانی نظارت، نظارت ماهوی، نظارت شکلی و سپس ملاک و معیارهای دیوان عدالت اداری در این نوع رسیدگی، با توجه به قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 و سایر قوانین را مورد بررسی قرار خواهیم داد.

 1- مفهوم و مبانی نظارت

نظارت را عمل ناظر و ناظر را در اصطلاح به‌معنای کسی که بر کار دیگری نظارت می‌کند تا عمل او به‌طرز صحیح صورت گیرد معنا کرده‌اند (جعفری لنگرودی، 1381: 3650 و 3603). از آنجایی که رابطه نظارتی باید منطبق بر قاعده‌های حقوقی حاکم بر موضوع باشد، نظارت در حقوق به‌صورت یک واژه حقوقی نیز مطرح است؛ چون موضوع علم حقوق مطالعه قواعد حقوقی رابطه‌ها ازجمله رابطه‌های نظارتی است (کریمیان، 1389: 14 و 18). در حقوق آنگلوساکسون واژه Administration نیز همین معنا را می‌رساند؛ اما در حقوق فرانسه افزون بر واژه پیش‌گفته واژه Gerance نیز همین معنا را می‌رساند (انصاری و طاهری، 1388: 2065).

از نظر تعریف اصطلاحی، «نظارت» به مجموعه عملیاتی گفته می‌شود که طی آن، میزان تطابق عملکرد اشخاص با قوانین و مقررات سنجیده می‌شود تا از این طریق، به مطابقت نتایج عملکرد با هدف‌های مطلوب اطمینان به‌دست آید (اخوان کاظمی، 1391: 31).

نظارت در حقوق اساسی نیز بررسی، ممیزی و ارزشیابی کارهای انجام شده یا در حین انجام و انطباق آن‌ها با تصمیمات اتخاذ شده و همچنین قانون و مقررات در جهت جلوگیری از انحراف افراد توضیح داده شده است (قاضی شریعت پناهی، 1389: 352). به‌طور خلاصه، «نظارت» در مفهوم حقوقی عبارت است از بازرسی، سنجش و ارزیابی اقدامات مجریان؛ و ناظر کسی است که به‌منظور چنین بازرسی، ارزیابی و سنجشی تعیین می‌شود (زنجانی و موسی زاده، 1389: 15) که این نظارت می‌تواند در موضوعات مختلف و یا به شیوه‌های مختلفی اعم از پیشینی یا پسینی، استصوابی یا استطلاعی، مستقیم یا غیرمستقیم، نهان یا آشکار و ... اعمال گردد (حضوری و بهادری جهرمی، 1392: 4).

1-1- حاکمیت قانون

حاکمیت قانون از مفاهیم اساسی و ریشه‌ای حقوق عمومی است و بدین معناست که تمام امور از قانون تبعیت کند و بر آن مبنا پایه ریزی شده باشد. تحدید قدرت و تعیین حدود صلاحیت‌ها به وسیله قواعد و وضعیت‌های حقوقی عینی و از پیش تعیین شده از آموزه‌های اصلی حاکمیت قانون است. قانونی که از ویژگی‌های عمومی بودن، الزام آور بودن، صریح و واضح بودن، ناظر به آینده بودن، قابلیت پیاده و پیروی شدن برخوردار بوده و همچنین نسبتا مستمر و با ثبات باشد، به طور عمومی اعلام شود و مصوب یک مرجع ذیصلاح قانونی باشد. دو شرط اصلی برای اعمال حاکمیت قانون لازم است نخست اینکه حکومت باید به شیوه‌ای عقلانی تصمیم گرفته و عمل کند و تصمیماتش بر مبنای دلایل باشد و شرط دوم اینکه دلایل باید قانونی باشد (مرکز مالمیری، 1385: 20). مرجع قضایی مستقل وظیفه نظارت قضایی بر اعمال اصل حاکمیت قانون را دارد و باید بین وجود یک اداره مطلوب و کارآمد و حمایت از حقوق مردم به نوعی تعادل ایجاد کند.

1-2-مردم سالاری و حقوق بنیادین

امروزه حقوق و آزادی‌های اساسی از گفتمان‌های اصلی حقوق عمومی محسوب می‌شود و حقوق اداری نیز از این امر مستثنی نیست. حقوق اداری طریق حمایت از منافع و حقوق افراد را می‌شناسند و حدود اختیارات مقامات عمومی را تعیین نموده و آنان را به پیروی از قانون الزام می‌کند. در نظام‌های مردم سالار است که نظارت قضایی بر اعمال و اقدامات دستگاه‌های اداری صورت واقعیت به خود می‌گیرد و می‌تواند سنگ بنای تدوین قانون و حاکمیت قانون برای حمایت از حقوق شهروندان باشد تا براساس آن حکومت‌ها در حیطه اختیارات خود عمل کرده و مکلف به حفظ حقوق مردم نیز باشند. در این بین نظارت قضایی و کنترل حقوقی اعمال اداری به منزله محور حقوق اداری، راهکاری شایسته در جهت تضمین احترام مقامات اداری به حقوق و آزادی‌های بنیادین شهروندان شناخته می‌شود.

1-3-تفکیک قوا

به هر اندازه که بر اثر اعمال تفکیک قوا، جایگاه قانونی نهادها و مقامات تصمیم گیرنده و وابستگی آنها به یکی از سه قوه مشخص تر باشد، مرزبندی صلاحیتی آنها و در نتیجه امکان اعمال نظارت قضایی بر اَعمال و تصمیمات آنها و به دنبال آن امکان ابطال اقدامات خارج از صلاحیت‌ها و اختیارات قانونی وجود دارد و برعکس، در صورتی که جایگاه یک نهاد یا مقام دولتی تصمیم گیرنده در وابستگی به یکی از سه قوه، مبهم و یا دارای جایگاه فراقانونی و بالاتر از سه قوه باشد، نظارت قضایی بر اَعمال و تصمیمات او کمرنگ، نامشخص و متزلزل است. برای مثال چنانچه قوه مجریه خارج از صلاحیت‌های خود به حریم قوای دیگر، تجاوز نموده و تعادل قوا را برهم بزند، نظارت می‌تواند با ایفای نقش خود و ابطال تصمیم یا اقدام خلاف قانون، وضعیت را به گذشته برگرداند. ثمره عملی اعمال نظارت قضایی، جلوگیری از سواستفاده از قدرت عمومی و در نهایت حفظ اصل تفکیک قوا به عنوان نمادی از مردم سالاری است (محمودی، 1390: 11).

2-انواع نظارت

2-1- نظارت ماهوی

واژه «ماهوی» در لغت به‌معنای امر مربوط به اساس، ریشه و ذات هر چیز و هر کار را گویند. مثلاً بحث ماهوی یعنی بحث مربوط به اصل کار نه فرع آن (دهخدا، 1345: 159) به عبارت دیگر ماهوی یعنی ذات و باطن یک چیز و نظارت ماهوی را باید نظارت نسبت به ماهیت امور دانست (کریمیان، 1389: 46).

در قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 رسیدگی یا نظارت ماهوی به‌صراحت در قانون پیش‌بینی نشده بود و صلاحیت دیوان صرفاً نقض تصمیمات و آرایی بود که در صدور آن مقررات قانونی رعایت نشده بود و دیوان صلاحیت صدور رأی ماهوی نداشت. نتیجه آنکه در غالب موارد کمیسیون‌های شبه قضایی پس از نقض رأی در دیوان عدالت اداری مجدداً بر تصمیم قبلی خود پافشاری می‌کردند و قضات دیوان نیز با وجود علم به عدم رعایت مقررات قانونی نمی‌توانستند در ماهیت اتخاذ تصمیم کنند.

اما در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مواد متعددی به این موضوع صراحتاً اشاره کرده و هرگونه تردید درخصوص صلاحیت دیوان عدالت اداری در ورود به ماهیت رسیدگی و صدور حکم را از بین برده است. به‌موجب ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری[1] ورود به ماهیت دعاوی مطروحه در مراحل رسیدگی ثانویه برای دیوان عدالت اداری مورد تجویز قانون‌گذار قرار گرفته است. بدین‌شرح که شعبه رسیدگی‌کننده می‌تواند به آرای کمیسیون‌های شبه قضایی رسیدگی ماهوی داشته باشد، آن‌هم درصورتی‌که ابتدا رسیدگی به تصمیم‌هایی که در کمیسیون‌های شبه قضایی گرفته می‌شود، به‌صورت شکلی باشد؛ یعنی صرفاً می‌تواند رأی را نقض و با ذکر جهات نقص و ایرادات، به هیأت‌های مورد اعتراض اعاده کند و اگر آن مرجع از رأی دیوان تمکین نکرد و جهات ایراد و نواقص مدنظر دیوان را رفع نگردید، با شکایت مجدد معترض به‌دلیل جلوگیری از اطاله‌ دادرسی، همان شعبه‌ صادرکننده رأی اولیه، وارد ماهیت شده و ایرادات و نواقص را به‌طور مشروح و موردی قید کرده و رسیدگی ماهوی انجام دهد و دیگر موضوع را جهت رسیدگی به مرجع مربوطه اعاده نمی‌کند. همچنین قانون‌گذار در مواد متعددی مثل 11، 64، 71، 72، 74، 75، 79 و 102 از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 صراحتاً و یا ضمنی به رسیدگی ماهوی اشاره کرده است.

2-2-نظارت شکلی

واژه «شکلی»^[2] در حقوق به اموری که به ساختار ظاهری و نمود بیرونی یک عمل حقوقی مربوط می‌شود گفته می‌شود و در مقابل واژه «ماهوی» قرار می‌گیرد (انصاری و طاهری، 1388: 1192). نظارت یا رسیدگی شکلی، نوعی از رسیدگی است که در آن، مرجع رسیدگی وارد ماهیت دعوی نشده و بیشتر به این موضوع می‌پردازد که حکم یا قرار صحیح صادر شده است یا خیر؛ به عبارت دیگر «امور» را مورد قضاوت قرار نمی‌دهد بلکه تنها «آراء» را در جهاتی که در ادامه خواهد آمد مورد قضاوت قرار می‌دهد. در یک نظام حقوقی منظم و مترقی، اهمیت قواعد شکلی قطعاً از قواعد ماهوی کمتر نیست بلکه می‌توان گفت که تمامی تحلیل‌ها و بررسی‌های راجع به قواعد ماهوی و تمام تلاش‌هایی که از سوی حقوق‌دانان برای استخراج قواعد عادلانه صورت می‌گیرد، توفیق آن در گرو این است که این قواعد به‌درستی اجرا شوند. داشتن قوانین ماهوی مترقی یکی از دو بال پرنده‌ عدالت را تشکیل می‌دهد و بی‌مبنا نیست اگر گفته شود: نظم دادگری و شیوه علمی حاکم بر آن اگر مهم‌تر و حساس‌تر از نظم در قوانین ماهوی نباشد، هم‌پایه آن است و دو مرحله ثبوت و اثبات در حق‌گزاری و دادگری مکمل یکدیگرند. (کاتوزیان، 1380: 5)

بنابراین نظارت شکلی را می‌توان به‌معنای نظارت بر صورت یا ظاهر امور دانست. در حقوق هرجا مقرراتی درخصوص نظارت و رسیدگی وجود دارد، باید معین شده باشد که نظارت و یا رسیدگی شکلی است یا ماهوی یا هر دو اینها. این تعیین ممکن است با به‌کار بردن واژه‌ موردنظر، به‌طور مثال شکلی یا ماهوی و یا بدون آن‌ها باشد. در تبصره 1 ماده 21 قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 1373 می‌خوانیم که «رسیدگی دیوان عدالت اداری به آراء هیأت‌ها به‌صورت شکلی خواهد بود.» با این وجود، قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، این‌گونه رسیدگی را در مواد 10 و 12 خود مقید ساخته است.

سؤالی که ممکن است پیش آید این است که آیا بین شکل و ماهیت، مرزبندی دقیق و مشخصی وجود دارد یا یک امر متدرّج و طیف‌گونه است؟ ما در علوم انسانی با مفاهیم متدرج سروکار داریم. شکل و ماهیت، یک طیف است و طیفی متدرج؛ برای نمونه، ایرادات انشایی رأی، ظاهر رأی، گردش‌کار، امضا یا فقد امضا، اشکالات تایپی و ... شکلی می‌باشند، اما آیا اصل تناظر به‌عنوان یکی از الزامات دادرسی هم به همین اندازه موارد گفته شده شکلی است یا خیر؟ اصل تناظر ما را به ماهیت نزدیک می‌کند. همچنین می‌دانیم که خود رأی صادره از سوی قاضی، «ماهیتی» است ولی قسمتی از رأی که ناظر به استدلال و استناد رأی است شکلی می‌باشد، حال ممکن است به‌اندازه موارد گفته شده نباشد.

فلذا ما با یک نمودار و طیف که دو سر فلش آن مفاهیم شکلی و ماهوی قرار دارند، سروکار داریم که این امر نه‌تنها نیازمند تدوین یک سری اصول و معیارها است ـ که در ادامه بیشتر توضیح آن خواهد آمد ـ بلکه تدقیق بیشتر در امر رسیدگی است.

بنابراین نظارت شکلی، نظارت بر الگوی ظاهری رفتار از جهت مقایسه آن با الگوی مقرر است و نظارت ماهوی، نظارت بر ماهیت واقعی رفتار از جهت مقایسه آن مقتضی است. این دو شیوه نظارت مکمل هم هستند و اینکه هرکدام از این شیوه‌ها چه سهم و نقشی در مجموعه برنامه نظارتی داشته باشند به موقعیت بستگی دارد. در تشخیص حدود مناسب هرکدام، باید به این امتیاز نظارت ماهوی که مستقیماً نتیجه‌گراست توجه داشت، درحالی‌که نظارت شکلی بر این فرض استوار است که در صورت تطبیق الگوی ظاهری رفتار با الگوی مقرر، نتایج مورد نظر به‌دست خواهد آمد (کریمیان، 1380: 326).

نکته دیگر اینکه با توجه به قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، تعابیر انطباق با قوانین و مقررات و مخالفت با آنها، هم می‌تواند ناظر به شکل باشد و هم ناظر بر ماهیت. از آنجایی که نظام حقوقی ایران متأثر از نظام حقوقی کشور فرانسه و تا حدی متکی به نص قانون بوده و قاضی در وهله‌ نخست خود را متعهد به تبعیت از نص الفاظ و عبارات قانونی می‌داند، ابهام در اصطلاحات مرتبط با نظارت قضایی، چالشی جدی فرا روی هیأت عمومی دیوان ‌که رکن اجرایی این مرجع قضایی جهت نظارت بر مقررات دولتی است، قرار می‌دهد.

همچنین، دقیقاً مشخص نیست که عبارات «مغایرت با قانون»، «مخالفت با شرع»، «عدم صلاحیت مرجع مربوط»، «تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات»، «تخلف در اجرای قوانین و مقررات» و «خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص شود»، به‌منزله سند قانونی و راهنمای کارکرد دیوان عدالت اداری بالأخص هیأت عمومی دیوان مندرج در بند 1 ماده‌ 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ناظر بر چه مفهومی‌اند و چه تفاوتی با یکدیگر دارند و یا هر یک از عبارات فوق چه معنایی را افاده کرده و ملاک تمایز آن‌ها از یکدیگر چیست؟ در واقع مسئله این است که قاضی دیوان عدالت اداری بر چه مبنایی می‌تواند جهت ابطال مقررات دولتی به یکی از این عبارات استناد نماید؟ بنابراین رسیدن به الگویی دراین‌خصوص می‌تواند روشنگر حدود و ثغور نظارت شکلی دیوان عدالت اداری در این حوزه باشد.

3- حدود نظارت شکلی دیوان عدالت اداری (بر آرای کمیسیون‌های شبه قضایی)

3-1- نقض قوانین و مقررات یا مخالفت و مغایرت با آن ها

این مورد هم در بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 تحت عنوان «نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها» و هم در بند 1 ماده 12 تحت عنوان «مغایرت با قانون» آمده است. همچنین در بند 2 ماده 371 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379[3] تحت عنوان «خلاف مقررات قانونی» و در بند الف ماده 464 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1392[4] تحت عنوان «عدم رعایت قوانین» بیان شده است. نکته مهم این است که زمانی آرا و تصمیمات کمیسیون‌های شبه قضایی برخلاف و مغایر قوانین و مقررات می‌باشد که تکلیف و یا حق جدیدی مستقل از قانون وضع شود و یا دامنه شمول قانون را تغییر و آن را کاهش یا افزایش دهند و یا شرایطی جهت اجرا و استحقاق افراد به حقوق مندرج در قانون، در مقررات مذکور پیش‌بینی می‌شود که در قانون لحاظ نشده باشد (امامی و استوار سنگری، 1391: 92). همچنین قوانین و مقررات قانونی که عدم انطباق آرا و تصمیمات با آنها موجب نقض رأی می‌شود باید در مفهومی موسع تفسیر گردد.

3-2- مخالفت یا مغایرت با شرع

این مورد در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 در بند 1 ماده 12 تحت عنوان «مغایرت با شرع» و در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 تحت عبارت «مغایرت با موازین شرعی» آمده است. همچنین در بند 2 ماده 371 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379[5] تحت عنوان «خلاف موازین شرعی» آمده است. در ماده 477 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1392[6] نیز تحت عنوان «خلاف شرع بیّن» آمده که بدین معناست که به‌سبب عدم انطباق با موازین شرع یعنی منابع معتبر اسلامی و فتاوای معتبر باشد. اصل چهارم قانون اساسی اشاره کرده که تصمیمات اداری باید با موازین اسلامی مطابق باشد و مرجع صالح را فقهای شورای نگهبان و در اصل 173 دیوان عدالت اداری را معرفی کرده است.

طبق تبصره 2 ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری هرگاه مصوبه مورد شکایت به‌لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی لازم‌الاتباع است. این قبیل دعاوی دارای دو دادرسی است: نخست دادرسی ماهوی که توسط شورای نگهبان و براساس قواعد ماهوی قضاوت می‌کند و دوم دادرسی شکلی که غالباً تضمین‌کننده اجرای قواعد شکلی بوده و توسط قضات دیوان عدالت اداری صورت می‌پذیرد.

نکته قابل توجه آن است که با اعلام خلاف شرع بودن عمل اداری از ناحیه فقهای شورای نگهبان، مصوبه ابطال نمی‌شود بلکه برای ابطال که یک شأن قضایی دارد، باید حکم قضایی صادر شود و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با صدور حکم قضایی مبادرت به ابطال مصوبه می‌کند (مولابیگی، 1393: 124).

3-3- عدم صلاحیت مرجع رسیدگی کننده

این مورد در بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 تحت عنوان «عدم صلاحیت مرجع» آمده است. همچنین در ماده 352 و بند 1 ماده 371 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379[7] با عبارت‌های «صلاحیت ذاتی ... نداشته» و «عدم رعایت صلاحیت محلی» آمده است. نکته قابل توجه این است که در عدم صلاحیت، کمیسیون صلاحیتی جهت صدور تصمیم ندارد اما در سوءاستفاده از صلاحیت، اختیار و صلاحیت صدور تصمیم را داشته ولی از این حق خود در راستای تضییع حقوق اشخاص استفاده کرده است (مولابیگی، 1393: 124). در خصوص عدم صلاحیت مثلاً ممکن است مقام اداری خارج از محدوده صلاحیت خود تصمیم‌گیری کند. درواقع دعوایی است که شاکی ادعا دارد یک عمل حقوقی اداری مغایر قانون است و از دیوان درخواست ابطال می‌کند. آرایی که در این رابطه از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده معمولاً با عناوینی مثل «عدم رعایت سلسله‌مراتب اداری» و «عدم توجه به آیین‌نامه‌های مقامات فوق» مشخص هستند.

3-4- تجاوز از اختیارات

این مورد در بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 تحت عنوان «تجاوز از اختیارات» آمده است. اختیارات یعنی امکانات و اقتداراتی که به شخص داده شده و اعم از تکلیفی یا تخییری است. تجاوز از حدود اختیارات مطلق است، ممکن است هم معادل خروج از صلاحیت تخییری باشد و هم معادل خروج از صلاحیت تکلیفی. از نظر برخی «عدم رعایت سلسله‌مراتب اداری» و «عدم توجه به مفاد آیین‌نامه‌های مقامات مافوق» در تصویب مصوبات و آیین‌نامه‌ها از مصادیق خروج از صلاحیت مقام اداری محسوب می‌شود (مولابیگی، 1393: 125).

3-5- سوءاستفاده از اختیارات^[8]

این مورد در بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 تحت عنوان «سوءاستفاده از اختیارات» آمده است. در حالت سوءاستفاده از اختیار، کمیسیون بدون آنکه از حدود اختیارات قانونی خود خارج شود، تصمیمی می‌گیرد که صحیح است ولی اگر آن عمل، هدفی را تعقیب‌ کند که مغایر با هدف اصلی قانون باشد، موجب تضییع حقوق شهرونـدان می‌شود.

مبنای سوءاستفاده از اختیارات را ‌باید در اهداف قوانین یافت. اهداف تصمیمات بایستی قانونی باشد؛ یعنی تصمیم در راستای اهدافی که برای آن در قانون مقرر شده است اتخاذ شود. تصمیمات واجد یک هدف عمومی و یک هدف اختصاصی‌اند. هدف عمومی بدین‌معناست که کمیسیون بایستی اصولاً در راستای منفعت عمومی اقدام نماید. هدف اختصاصی مربوط به حوزه‌ای است که تصمیم در آن حوزه اتخاذ شده است. اثبات سوءاستفاده از اختیارات پیچیده و سخت است؛ زیرا در بعضی موارد ممکن است تصمیم برای چنین هدفی اتخاذ شده باشد، البته با درج انگیزه و تصمیم در خود تصمیم، امکان کنترل تصمیم از این لحاظ فراهم شود (امامی و استوار سنگری، 1391: 94).

سوءاستفاده از اختیارات را می‌توان به‌معنای استفاده از اختیار قانونی به‌وسیله مقام عمومی واجد آن اختیار، بدون تجاوز و خروج از حدود و قلمرو بیرونی اختیار و بدون نقض اصل قانونی بودن عمل اداری در مفهوم مضیق آن، در راستای هدفی به‌جز هدف موردنظر مقنن از اعطای آن اختیار نیز دانست.

مفهوم سوءاستفاده از اختیارات، هم در حقوق انگلستان ‌که ریشه در رویه قضایی آن کشور دارد و هم در حقوق فرانسه با عنوان «انحراف از اختیارات» مورد توجه قرار گرفته و در هر دو نظام حقوقی، یکی از جهات بازنگری قضایی به‌شمار می‌آید.

در رویه قضایی دیوان عدالت اداری، به‌رغم ذکر عبارت‌های «خارج از حدود اختیارات» و «سوءاستفاده از اختیارات» به‌عنوان یکی از جهات نظارت قضایی، مصداق روشنی از ابطال تصمیمات یا اقدامات اداری با تکیه بر این آموزه مشاهده نمی‌شود و این بند در قانون راجع به شورای دولتی مصوب 1339 از حقوق فرانسه گرفته شده بود، بدون توجه به سابقه قانونی و جایگاه آن در ایران در قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1360 نیز عیناً تکرار شد، به همین لحاظ رویه قضایی در این زمینه نداریم و ملاک آن از نظر دیوان عدالت مشخص نیست (امامی و استوار سنگری، 1391: 93)؛ اگرچه رگه‌هایی از حضور این مفهوم را می‌توان در برخی دادنامه‌های صادره از دیوان عدالت اداری مشاهده کرد.

علی‌ای‌حال در این مورد رأیی از هیأت عمومی صادر نشده است که به نظر می‌رسد از لحاظ نظری، موضوعاتی مثل عدم رعایت اصل تناسب[9] در تصویب آیین‌نامه‌ها به‌عنوان مبنایی برای کنترل قضایی از مصادیق این موضوع باشد (مولابیگی، 1393: 125).

3-6- تخلف در اجرای قوانین و مقررات

این مورد در بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 تحت عنوان «تخلف در اجرای قوانین و مقررات» آمده است. این مورد به‌عنوان یکی از موجبات رسیدگی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و بسط مقررات دولتی بیان شده است. این مفهوم، در مورد وضع مقررات دولتی موضوعیت ندارد؛ زیرا اصولاً این مفهوم در مورد تصمیمات و اقدامات موردی و خاص کمیسیون‌ها می‌تواند موضوعیت داشته باشد (امامی و استوار سنگری، 1391: 94) همچنین دیوان نسبت به استناد به این جهت یعنی تخلف در اجرای قوانین، در آرای خود به‌منظور ابطال مصوبات تمایلی ندارد و رویه‌ای نیز اتخاذ نکرده است؛ لذا نمی‌توان به‌طور مصداقی در ایضاح آن کوشید.

3-7- خودداری از انجام وظایف (منجر به تضییع حقوق اشخاص)

این مورد در بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 تحت عنوان «خودداری از انجام وظایف موجب تضییع حقوق اشخاص» آمده است که نوعی عدم صلاحیت منفی است؛ مثلا اگر کمیسیون امری که در صلاحیتش بوده را در صلاحیت خود نداند و آن را انجام ندهد. این جمله عیناً در بند ج ماده 11 قانون دیوان عدالت مصوب 1360 و بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 نیز وجود داشت. دراین‌خصوص نیز رویه‌ای در دیوان وجود ندارد لیکن برخی صاحب‌نظران معتقدند که خودداری از انجام وظایف هم نوعی مغایرت با قانون است، از این حیث که قانون وظیفه و تکلیفی را برای دستگاه مشخص کند اما مصوبه موردنظر، حکم بر خودداری از انجام آن وظایف قانونی نماید و از این‌ جهت قابلیت ابطال دارد.

این مورد نشان می‌دهد که هیأت عمومی علاوه‌بر شأن ابطال، شأن الزام را نیز دارا می‌باشد؛ زیرا در مواردی که خودداری از انجام وظایف موجب تضییع حقوق اشخاص گردد، رسیدگی به این موضوع مستلزم الزام اداره به اعاده حقوق اشخاص است. حال چنانچه عدم تصویب یک مصوبه‌ موجب تضییع شود دراین‌صورت از این فراز از ماده می‌توان استنباط کرد که امکان الزام مقام اداری به تصویب مصوبه با اقدام قانونی وجود دارد (مولابیگی، 1393: 126).

3-8- عدم رعایت اصول دادرسی و قواعد آمره

این مورد در بند 3 ماده 371 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379[10] و بند ب ماده 464 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1392[11] آمده است.

اصول حقوقی مجموعه‌ای از مفاهیم کلی و ریشه‌ای هستند که مفاهیم جزئی‌تر از آن‌ها سرچشمه می‌گیرد و دارای ارزش و اعتبار برتر بوده و بعضاً به‌رغم نانوشته بودن، الزام‌آور و عمل به آن‌ها اجتناب‌ناپذیر است. اصول در مقابل استثنائات، قواعدی هستند که در فقدان قانون خاص یا استثنای ویژه اعمال می‌شوند. ظهور و بروز اصول در عرصه حقوق و قوانین ایران ‌که تحت تأثیر شرع مقدس قرار دارد، به‌ وضوح مشاهده و اعمال می‌شود. اصولی چون تساوی، آزادی، حق مکتسب، احترام به حق دفاع و ... برخی مورد تصریح قانون‌گذار و برخی مغفول مانده و یا ضروری به نظر نرسیده است، اما در عمل و اجرا چنان ضروری است که بدون درنظرگرفتن آنها دستیابی به سیستم حقوقی کامل و اجرای عدالت و انصاف میسر نمی‌گردد.

امکان اینکه اصول حقوقی نادیده گرفته شود، محتمل است. از این‌رو بهتر است قانون‌گذار مقررات مربوط به ضمانت اجرای آن را بیان و در مجموعه قوانین به‌گونه‌ای پیش‌بینی نماید که ضمن افزایش ضریب احتمال دستیابی به رسیدگی منصفانه و عدالت حداکثری، قواعد و قوانین مورد عمل نیز از دید همه اطراف دعوا منصفانه تلقی گردد و زمینه مشارکت آگاهانه و فعال خود را در فرایند رسیدگی منتهی به تصمیم فراهم ببیند.

همچنین باید برای اصول در آیین دادرسی اعتبار و ارزش ویژه‌ای قائل شد؛ زیرا اصول اساسی آیین دادرسی به‌عنوان استانداردها و ضوابطی جهت تحقق بخشیدن به مقتضیات عدالت معرفی شده‌اند که در صورت نادیده گرفتن آن‌ها، سخن گفتن از دادرسی منصفانه میسر نخواهد بود و اهمیت برخی از این اصول به‌حدّی است که عدم رعایت آن‌ها حتی مانع از صدق عنوان «دادرسی» بر عمل انجام شده تلقی می‌گردد.

به‌اختصار می‌توان گفت که اصول دادرسی به دو دسته تقسیم می‌شود: دسته اول، اصولی که از قواعد آمره بوده و مربوط به نظم عمومی است. لذا خلاف این دسته از اصول، قابل تراضی نیست و رسیدگی به آنها نیاز به ایراد ندارد؛ مانند اصول و قواعد مربوط به صلاحیت ذاتی، ترکیب دادگاه، مواعد قانونی و ...؛ دسته دوم اصولی که از قواعد تکمیلی بوده و مربوط به حفظ حقوق اصحاب دعوا است. لذا خلاف این دسته از اصول، قابل تراضی است و رسیدگی به آنها نیاز به ایراد دارد؛ مانند اصول و قواعد مربوط به صلاحیت محلی، اعتراض به بهای خواسته و ... .

عدم رعایت اصول دادرسی (اعم از دسته نخست و دوم)، قواعد آمره و حقوق اصحاب دعوا به‌شرط اینکه دارای درجه‌ای از اهمیت باشد که رأی را از اعتبار قانونی بیاندازد از موجبات نقض رأی خواهد بود. بنابراین ملاک برای نقض درجه اهمیتی است که سبب سقوط اعتبار قانونی رأی شود و صرف آمره یا تخییری بودن اصول و قواعد معیار نیست. چنانچه اصول دادرسی حتی آنهایی که از قواعد آمره هستند در رأی صادره رعایت نشوند، اما به درجه‌ای از اهمیت نباشند که رأی را از اعتبار قانونی بیاندازد رأی بدین سبب نقض نخواهد گردید. برای نمونه به‌موجب رأی زیر، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری رأی صادره از کمیسیون تجدیدنظر ماده صد قانون شهرداری‌ها را به‌دلیل عدم رعایت اصول قانونی بی‌اعتبار اعلام کرده است:

«با عنایت به انتساب تخلفات توسط شهرداری به شاکیان ... و اینکه کمیسیون‌های موضوع ماده صد قانون شهرداری نیز اشخاص مذکور را متخلف شناخته و علیه آنان مبادرت به صدور رأی قطعی کرده است، بنابراین اشخاص مذکور به‌حکم قسمت اخیر تبصره یک ماده صد قانون شهرداری و بند الف ماده 20 آیین دادرسی دیوان در زمینه اعتراض نسبت به رأیی که به‌نام آنان صادر شده است، ذی‌حق و دارای سمت قانونی می‌باشند در نتیجه دادنامه شماره 1171 مورخ 09/07/1379 شعبه چهاردهم بدوی دیوان در حدی که مبین این معنی است موافق اصول و موازین قانونی تشخیص داده می‌شود. این رأی به‌استناد قسمت اخیر ماده 20 اصلاحی قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع ذی‌ربط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است.»[12]

3-9- صدور آرای مغایر

این مورد در بند 4 ماده 426[13] و بند 4 ماده 371 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379[14] آمده است. آرای مغایر درصورتی در یک موضوع صادر می‌شود که دعوایی در گذشته اقامه شده و به حکم قطعی رسیده باشد و همان دعوا با همان اصحاب، همان موضوع و همان سبب دوباره اقامه شده باشد.

3-10- نقص تحقیقات و عدم توجه به دلایل[15]

این مورد در بند 5 ماده 371 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379[16] آمده است. اگر دادگاه به دلایل و دفاعیاتی که اصحاب دعوا ارائه داده‌اند توجهی نکرده و یا تحقیقات ناقصی را انجام داده باشد رأی صادره از جهات فوق قابل نقض است.

3-11- عدم رعایت تشریفات قانونی

تشریفات می‌تواند الزاماتی را بر کمیسیون در اتخاذ تصمیم تحمیل نماید، مثل ضرورت اخذ نظر مشورتی یا اتخاذ تصمیم پس از بررسی‌های خاص یا پس از اطلاع دادن به ذی‌نفع و فرصت دفاع دادن به وی. عدم رعایت تشریفات، موجب غیرقانونی شدن تصمیم است. این در حالی است که در قانون دیوان، «عدم رعایت تشریفات قانونی» در وضع مقررات دولتی به‌عنوان یکی از جهات ابطال آن‌ها ذکر نشده است. شاید بتوان گفت که قید «برخلاف قانون بودن مقررات»، شامل عدم رعایت تشریفات قانونی نیز می‌شود؛ اما دیوان عدالت اداری در برخی از آراء خود، مصوبات قوه مجریه را به‌دلیل عدم رعایت تشریفات قانونی ابطال نموده است (امامی و استوار سنگری، 1391: 94).

3-12-سایر موارد

مواردی دیگری نیز همچون «عدم انطباق مستندات با مدارک موجود در پرونده» در بند پ ماده 464 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1392[17]، یا «تعارض بین اسباب موجهه و منطوق رأی» در ماده 373 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379[18] یا «عدم صحت مندرجات رأی» در ماده 374 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379[19] آمده است.

در این خصوص می‌توان نگاهی گذرا به موارد نقض شکلی در دادگاه‌ها و شورای دولتی فرانسه و همین‌طور انگلستان پرداخت. جهات نقض تصمیمات و اعمال اداری در فرانسه که توسط دادگاه‌های اداری فرانسه در چهار مورد «تجاوز از صلاحیت»^[20]، «عدم رعایت تشریفات»^[21] (فرم)، «سوءاستفاده از قدرت»^[22] (بی‌قانونی در مورد هدف تصمیمات و اعمال اداری) و «نقض قانون»^[23] خلاصه می‌شوند، پرتوی از اصل قانونیت^[24] شمرده شده‌اند. به این جهات می‌توان «نبود مقتضی»^[25] را هم افزود که قاضی، عمل اداری را به خاطر وجود نداشتن مقتضیات لازم برای یک عمل صحیح اداری، ابطال می‌کند (Brown,1996:240). در این میان «نقض قانون» را می‌توان مبنای اصلی بازنگری قضایی در حقوق اداری فرانسه دانست که درواقع حرکت از رویکرد شکلی به‌سوی تمرکز بر محتوای واقعی عمل^[26] موضوع بازنگری است.

در انگلستان بازنگری قضایی به‌منزله‌ به چالش کشیدن قانونیت عمل اداری محسوب می‌شود، سه جهت کلی برای نظارت قضایی توسط دادگاه اداری مستقر در شعبه‌ ملکه^[27] از دادگاه عالی انگلستان بر اداره وجود دارد (Carroll,2003: 307) که عبارت‌اند از: نخست «غیرقانونی بودن» که می‌توان آن را مترادف با عبارت «مغایرت با قانون» در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ایران دانست که شامل چند مورد می‌شود، ازجمله در معنای مضیق «خروج از حدود اختیارات یا فقدان صلاحیت»^[28] که به عبارتی فاصله گرفتن از محدوده‌های تعریف‌شده به‌موجب قوانین است و نیز در معنای اشتباه حکمی و (در موارد خاص) اشتباه موضوعی به کار می‌رود و در معنای موسع اما شامل موارد خروج از اختیارات^[29] به‌صورت اقدام در جهت یک هدف پنهانی (هدفی غیر از هدف قانون‌گذار)^[30]، به‌حساب آوردن عوامل غیرمرتبط^[31] یا به‌حساب نیاوردن عوامل مرتبط و درنهایت مقید کردن صلاحیت اختیاری^[32] است.

دوم «غیرمعقول بودن و اصل تناسب» که شامل «نامعقول بودن ونزبری»^[33] می‌شود که می‌تواند به‌تنهایی مطرح شود یا نتیجه‌ به‌حساب آوردن عوامل غیر مرتبط باشد. و سوم «آیین نامناسب» که شامل موارد «نقض تشریفات قانونی مهم»، «جانب‌داری»، «عدم استماع (فرصت دفاع) منصفانه» و «قصور در ارائه‌ی دلایل یک تصمیم» می‌شود (Alder,2002: 368). هر سه مورد مذکور در ارتباط با عدم رعایت موازین شکلی و آیینی است. هم‌چنین طبق برخی آثار، به جهات بازنگری قضایی در حقوق انگلستان، باید «ناتوانی از اعمال صلاحیت اختیاری» را نیز افزود (Smith,1973:134). همچنین با تصویب قانون حقوق بشر بود که ضمن ارائه‌ تعریفی جدید از غیرقانونی بودن، حوزه‌ بازنگری قضایی در انگلستان گسترش قابل‌توجهی یافت (Fenwick,2011:158) که در مقایسه با فرانسه، تحقیقات نشان می‌دهد به‌طورکلی در این خصوص از انگلستان جلوتر است (Garner,1974:154) و نظارت بر اعمال کلی اداری در این کشور که موجد نوعی قدرت نظارتی^[34] برای دستگاه ناظر است، از اهمیت فوق‌العاده‌ای برخوردار می‌باشد (Wade,2004:935).

با دقت در این موارد مشخص می‌شود بازنگری به دلیل غیرقانونی بودن در معنای مضیق خود و نیز در معنای اشتباهات حکمی و موضوعی، بر مبنای رعایت یا عدم رعایت اصل قانونیت^[35] صورت می‌گیرد. درحالی‌که غیرقانونی بودن در معنای موسع، به معنای مقید کردن صلاحیت اختیاری و نیز از جهت غیرعقلانی بودن به قاضی اجازه تفسیر در جایگاه «قاضی قاعده ساز»^[36] می‌دهد (موسوی، 1395: 20).

در آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌توان مواردی را یافت که در قلمرو این اصل، یعنی اصل غیر عقلایی بودن در معنای عام می‌گنجد. مواردی از قبیل نقض اصل برابری و منع تبعیض، عقلانیت و لزوم برقراری تعادل منصفانه میان ملاحظات مرتبط، ابتنای تصمیم بر ملاحظات غیر مرتبط و تصمیم‌های ظالمانه و محدودکننده حقوق شهروندان مانند سلب مالکیت مشروع، نقض حق دادخواهی و رجوع به مراجع صالح دادگستری (زارعی و شجاعیان، 1394: 110).

بنابراین با توجه به‌مراتب گفته‌شده در فرانسه و انگلستان و با دقت در معنای این عبارات، اصطلاح «مغایرت با قانون» مفهومی کلی است که سایر عبارات مذکور در ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، درواقع مصادیقی از آن به شمار می‌آیند. بدین نحو که عبارات ذیل ماده 12 در مقام تطبیق با حقوق اداری انگلستان نیز می‌تواند واجد معنای مضیق و موسع شوند. این‌گونه که «عدم صلاحیت مرجع مربوط»، «تجاوز از اختیارات»، «تخلف در اجرای قوانین» و «خودداری از انجام وظایف»، ناظر بر معنای مضیق اصل قانونیت و «سوءاستفاده از اختیارات»، ناظر بر معنای موسع مغایرت با قانون است.

بدیهی است عدم رعایت موازین شکلی نیز ذیل معنای مضیق اصطلاح «مغایرت با قانون» قابل تأمین است؛ اما در خصوص تطبیق خود عبارت «مغایرت با قانون» با سایر جهات معمول بازنگری قضایی در انگلستان، باید گفت جدای از عدم توانایی معنای مضیق مغایرت با قانون در برآوردن این جهات، تنها رواج رویه قضایی است که می‌تواند از این حیث تحولی در نظام حقوق اداری ایران ایجاد کند.

4- نظارت شکلی دیوان عدالت اداری

عدالت اداری یکی از مفاهیم بنیادین حقوق اداری است که دارای دو معنای متفاوت و درعین‌حال مکمل یکدیگر است. مفهوم اولیه عدالت اداری، مفهومی پیشینی یا ماهوی است که به ایجاد تعادل و توازن میان مقتضیات عمل اداری و منافع عمومی با حفاظت و حمایت از حقوق فردی اشاره دارد. این مفهوم از عدالت اداری، عدالتی است که بیشتر از طریق قانون‌گذاری تحقق می‌یابد و جزو مسئولیت‌های مقنن محسوب می‌شود. با این‌حال در مرحله اجرای قانون به‌ویژه در قلمرو اعمال صلاحیت‌های تشخیصی و همچنین در مرحله نظارت قضایی توسط مقام قضایی هم این مفهوم از عدالت اداری کاربرد دارد.

مفهوم دیگر عدالت اداری، خصلت شکلی و آیینی دارد و هدف از آن حمایت از مفهوم عدالت اداری ماهوی و همچنین حقوق و آزادی‌های فردی است؛ یعنی مجموعه اصول و قواعد آیینی و شکلی که در خدمت حمایت و تحقق اصول و ارزش‌های عدالت ماهوی است. «عدالت اداری شکلی» در مرحله اجرای قانون به‌ویژه در قلمرو اعمال صلاحیت‌های تشخیصی از طریق رعایت اصول دادرسی منصفانه در تصمیمات اداری تحقق می‌یابد؛ مثلاً از طریق اصل بی‌طرفی و نفی جانبداری و اصل استماع در تصمیم‌گیری‌های اداری.

«عدالت اداری شکلی» در مرحله نظارت قضایی توسط مقام قضایی و در قالب دادرسی اداری دیوان عدالت اداری از طریق رعایت اصول دادرسی منصفانه محقق خواهد شد، بدین‌معنا که دادرسی اداری درصورتی‌که منطبق با اصول دادرسی منصفانه باشد می‌تواند هدف ماهوی از تحقق عدالت اداری را محقق کند. سؤالی که مطرح می‌شود این است که دیوان عدالت اداری چگونه می‌تواند بدون داشتن آیین رسیدگی مصوب و روشن، آرا و تصمیمات کمیسیون‌های شبه قضایی را به دلایل شکلی نقض کند؟

در مقام جمع‌بندی می‌توان گفت اصطلاح «مغایرت با قانون» مفهومی کلی است و سایر عبارات مذکور در ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در واقع مصادیقی از آن به‌شمار می‌آیند، بدین‌نحو که عبارات ذیل ماده 12 نیز می‌تواند واجد معانی مضیق و موسع شوند، این‌گونه که «عدم صلاحیت مرجع مربوط»، «تجاوز از اختیارات»، «تخلف در اجرای قوانین» و «خودداری از انجام وظایف» ناظر بر معنای مضیق اصل قانونیت و «سوءاستفاده از اختیارات» ناظر بر معنای موسع مغایرت با قانون است و بدیهی است که عدم رعایت موازین شکلی نیز ذیل معنای مضیق اصطلاح «مغایرت با قانون» قابل بحث است.

به اعتقاد یکی از نویسندگان حقوق اداری که قائل به تقسیم نظارت قضایی به شکلی و ماهوی است، چون نقض قانون ممکن است مربوط به اعمال و تصمیمات اداری باشد یا مربوط به علل و انگیزه‌های آن، از این‌رو جهات نقض تصمیمات یک‌جانبه اداری شامل پنج مورد به‌شرح زیر است: تجاوز از صلاحیت، عدم رعایت تشریفات اداری، سوءاستفاده از قدرت، عدم انطباق موضوع تصمیم اداری با قانون و عدم انطباق موجبات اخذ تصمیم اداری با قانون (مستند و موجه نبودن تصمیم اداری) که تنها تجاوز از صلاحیت و عدم رعایت تشریفات اداری، نوعی نظارت شکلی و بقیه آن‌ها نظارت ماهوی است. (طباطبایی موتمنی، 1385: 77، 84، 85، 92، 101).

برخی نظارت دیوان بر مقررات دولتی از حیث «عدم مخالفت با قانون» را، هم ناظر به رعایت اصل سلسله‌مراتبی قوانین و مقررات و هم مربوط به مخالفت با هدف و نظر قانون‌گذار و روح قوانین می‌دانند. به عبارت دیگر سطح نظارت قضایی دیوان را فراتر از موارد شکلی می‌دانند (صدرالحافظی، 1372: 459) و برخی دیگر معتقدند که «برخلاف قانون بودن» می‌تواند نوعی کنترل شکلی معطوف به عدم رعایت سلسله‌مراتب قوانین و مقررات و نیز ممنوعیت توسعه یا تضییق قوانین در مقام اجرا و از حیث ماهوی، عدم مخالفت با متن و روح قوانین باشد (مزارعی، 1392: 236).

همچنین برخی دیگر عبارت «عدم مخالفت با قوانین» را علاوه‌بر مواردی همچون «عدم رعایت هدف و حکم مقنن»، «عدم رعایت تشریفات قانونی در تصمیم‌گیری»، «عدم رعایت قلمرو زمانی موردنظر مقنن برای اتخاذ تصمیم»، «اشتباه موضوعی»، «اشتباه حکمی» و «تضییع حقوق اشخاص» به موارد دیگری مثل «عدم مخالفت با هنجار برتر» تسری داده و یکی دیگر از مصادیق مخالفت با قوانین را «عدم توجه به معاهدات بین‌المللی»، «معاهدات حقوق بشری» و «اصول کلی حقوقی» مانند تناسب، انصاف و معقولیت می‌داند که می‌تواند در کنترل صلاحیت‌های اختیاری کارآمد باشد (شیرزاد، 1393: 44، 51، 68، 70، 73، 76 و 78) ولی متأسفانه استناد به موارد اخیر در رویه‌ دیوان تقریباً غایب است.

اما برخی دیگر معتقدند عبارت «مغایرت با قانون» (اعم از قانون اساسی یا قانون عادی) اشاره به مغایرت به‌صورت صریح و به‌دلالت مطابقی از حیث منطوق یا به‌صورت ضمنی و یا به‌دلالت التزامی از لحاظ مدلول و یا از هر دو جهت دارد که با توجه به موارد نقض یا نظارت شکلی مذکور، غیر از عبارت «سوءاستفاده از اختیارات»، باقی موارد نوعی مغایرت با قانون به‌حساب می‌آیند (مولابیگی، 1393: 121).

بررسی‌ها نشان می‌دهد عبارات مندرج در بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقریباً تکرار و اقتباسی از عبارات مندرج در بند الف ماده 2 قانون راجع به شورای دولتی مصوب 1339 (البته به‌غیر از عبارت «مغایرت با شرع») بوده که خود برگرفته از قوانین مربوط به شورای دولتی فرانسه و ریشه در گسترش صلاحیت نظارتی آن شورا داشته و جهت رعایت نهایت احتیاط از حیث استیفای حقوق مردم در مواجهه با سازمان‌های دولتی پیش‌بینی شده بود تا در صورت نقض حق، اگر در قالب عباراتی مانند عدم صلاحیت، تجاوز و غیره نگنجید، قاضی شورای دولتی بتواند با تمسک به ‌اصطلاح کلی «نقض قانون»، به ایفای حقوق شهروندان دست یازد. این اصطلاحات هریک به‌نحوی در قانون سال 1330 گستره وسیع‌تری جهت اعمال نظارت فرا روی قاضی دیوان عدالت اداری قرار می‌داد، اما حسب ظاهر در حقوق ایران فراتر از یک اقتباس لفظی نبوده و نیست (موسوی، 1395: 16).

پس شایسته بود قانون‌گذار با درج عبارتی مانند «از قبیل» پس از اصطلاح «مغایرت با قانون»، رفع ابهام می‌نمود، با این توضیح که اگرچه عدم صلاحیت، تجاوز از اختیارات، خودداری از انجام وظایف و نیز تخلف از اجرای قوانین و مقررات با اشاره به نص قانون قابل تشخیص است اما تنها در صورتی می‌توان عبارت «سوءاستفاده از اختیارت» را به‌گونه‌ای از مغایرت با قانون به‌شمار آورد که از تفسیر لفظی فراتر رفته، با استناد به روح قانون و مستفاد از اصل 138 قانون اساسی و اختیار رئیس مجلس برای نظارت بر مقررات دولتی از این حیث و مقصد قانون‌گذار، دست به نظارت قضایی از این‌جهت بزنیم (موسوی، 1395: 6).

النهایه مهم‌ترین مواد قانونی راجع به جهات رسیدگی شکلی در دیوان بند 2 ماده 10 و بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 است. در نگاه اول مشخص می‌شود که ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری دامنه‌ این نوع نظارت را گسترش داده است که در متن قانون اساسی مشاهده نمی‌شود؛ به‌ویژه آنکه در ماده 1 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری[37] توسیعی در صلاحیت‌های هیأت عمومی مشاهده نمی‌شود و در بند ت ماده 80 همین قانون نیز آمده که تصریح «دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب‌کننده» در شکایات ضروری است. به‌عبارتی در این دو ماده تنها به «مغایرت با قانون» و «خروج از اختیارات (صلاحیت)» اشاره شده و نشانی از دیگر اصطلاحات در ذیل ماده 12 نیست (موسوی، 1395: 9).

رویه دیوان عدالت اداری نیز از میان عبارات بند نخست ماده 12، نشانگر اکتفا به جهات «مغایرت با قانون» و «خروج از صلاحیت» یا «عدم صلاحیت» بوده و عملاً از ظرفیت حقوقی ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در مقام نظارت قضایی بر مقررات دولتی استفاده نمی‌شود. اگر دیوان عدالت اداری درصدد تحقق احقاق حقوق مردم مندرج در اصل 173 قانون اساسی باشد، عبارت «مغایرت با قانون» محمل مناسبی برای نظارت بر مقررات دولتی از حیث «عدم مغایرت با عهدنامه‌های بین‌المللی» نیز که طبق ماده 9 قانون مدنی درحکم قانون‌اند، فراهم می‌آورد. استفاده از چنین ظرفیتی برای حمایت از حقوق افراد به‌ویژه با توسل به معاهدات حقوق بشری که کشور به آن‌ها ملحق شده است، از اهمیت خاصی برخوردار است.

این دو مورد می‌تواند موجب تحول نظام بازنگری قضایی اَعمال اداری در ایران شده و به‌تنهایی می‌تواند بستری برای استفاده از دیدگاه‌های تفسیری قضایی فراهم آورد و با تفسیر خلاقانه و موجه از این عبارت، موجب نقش آفرینی بیشتر قضات دیوان عدالت در احقاق حقوق مردم شود.

نتیجه‌گیری

یکی از جنبه‌های مبهم و عمدتاً مغفول حقوق اداری ایران واکاوی مفاهیم نظارت شکلی (یعنی عبارات بند دوم ماده 10 و بند نخست ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری) است که در این مقاله بدان پرداخته شد.

واقعیت این است که قانون درخصوص صلاحیت شکلی دیوان از شفافیت کافی بهره‌مند نیست. دیوان عدالت اداری (اعم از شعب و هیأت عمومی) جهت ایفای کامل وظایف خود نیازمند ایضاح مفهومی قلمرو صلاحیت قانونی خود می‌باشد. از آنجا که در تألیفات موجود، معنای عبارات «مغایرت با قانون»، «عدم صلاحیت مرجع مربوط»، «تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات»، «تخلف در اجرای قوانین و مقررات» و نیز «خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص شود» از یکدیگر تمییز داده نشد، در این مقاله سعی شد با تبارشناسی و نیز بهره‌گیری از منابعی که به‌نوعی درصدد شناسایی نحوه اجرای این نوع نظارت قضایی برآمده بودند، این خلأ پژوهشی رفع شود؛ چراکه رویه دیوان عدالت اداری نشان می‌دهد که عمدتاً تنها به دو جهت «مغایرت با قانون» و «خروج از صلاحیت» یا «عدم صلاحیت» استناد می‌شود و سایر جهات عملاً متروک مانده‌اند و نمی‌توان مشخص ساخت که مصادیق سایر اصطلاحات موردنظر دقیقاً چه اموری هستند و موارد زیر قابل توصیه به نظر می‌رسد:

الف) به‌دلیل ابهام موجود به‌ویژه در ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری، به‌منظور جلوگیری از تفاسیر ناموجه و استفاده از تمام ظرفیت‌های نظارت قضایی، اقتضا دارد بند 2 ماده 10 و بند 1 ماده 12 مورد بازنگری و اصلاح قرار گرفته و از مصادیق موردنظر «مغایرت با قانون» تعریف مناسبی ارائه شود.

ب) تا زمانی که امکان اصلاح و شفاف‌سازی قانون وجود ندارد باید از حداکثر ظرفیت قانونی استفاده کرد، می‌توان از طریق تفسیر مجلس شورای اسلامی یا تفسیر موجه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، از عبارات یادشده رفع ابهام به‌عمل آورد و زمینه استفاده‌ حداکثری از همه ظرفیت‌های موجود قانون را فراهم نمود چه‌بسا استفاده‌ به‌جا از این اصطلاحات محملی باشد برای احقاق حقوق مردم که طبق اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از اهداف تشکیل دیوان عدالت اداری به حساب می‌آید.

ج) از آنجا که در نظام حقوقی ایران با مجموعه‌ای از کمیسیون‌های شبه قضایی پراکنده و نامنسجم روبرو هستیم و ریشه بسیاری از ایرادات ناشی از عدم انسجام مراجع مزبور می‌باشد. پراکندگی قوانین و مقررات و تنوع نوع و ماهیت کمیسیون‌های شبه قضایی امکان طراحی آیین دادرسی اداری واحد را مشکل می‌کند ولی ماهیت شبه قضایی مراجع مذکور می‌تواند به‌عنوان نقطه اشتراک برای تدوین قانون آیین دادرسی اداری واحد تلقی شود. وحدت تشکیلات و آیین دادرسی کمیسیون‌های شبه قضایی ضمن نظارت دقیق‌تر و جامع‌تر بر عملکرد آنها توسط نهادهای نظارتی، علاوه‌بر افزایش کارایی مراجع مذکور میزان رضایت مردم را نیز افزایش می‌دهد.

آیین دادرسی‌ای که به «موضوع دادرسی» ارتباط داده شود نه به «دستگاه رسیدگی کننده»؛ به‌عبارت‌دیگر، آنچه مورد نیاز است «آیین دادرسی اداری» است، نه آیین دادرسی دیوان عدالت اداری. آیین دادرسی اداری ـ نه‌فقط از این ‌جهت که با هم‌ترازان خود، کیفری و مدنی ـ هماهنگ باشد، بلکه از این منظر نیز که همه دادرسی‌های اداری چه در کمیسیون‌های شبه قضایی و چه در دیوان عدالت اداری را پوشش دهد.

نتیجتا رسالت این بود موارد نظارت شکلی بازشناسایی و تعریف شوند و روند اعمال آن در نظارت شکلی دیوان عدالت اداری میسرتر و مسیر آن در آینده هموارتر گردد.

[1]. ماده 63- هرگاه شعبه رسیدگی‌کننده دیوان در مرحله رسیدگی به آراء و تصمیمات مراجع مذکور در بند ۲ ماده ۱۰ این قانون، اشتباه یا نقصی را ملاحظه نماید که به اساس رأی لطمه وارد نکند، آن را اصلاح و رأی را ابرام می‌نماید و چنانچه، رأی واجد ایراد شکلی یا ماهوی مؤثر باشد، شعبه مکلف است با ذکر همه موارد و تعیین آنها، پرونده را به مرجع مربوط اعاده کند. مرجع مذکور موظف است مطابق دستور شعبه دیوان نسبت به رفع نقص یا ایرادهای اعلامی اقدام و سپس مبادرت به اتخاذ تصمیم یا صدور رأی نماید. درصورتی‌که از تصمیم متخذه و یا رأی صادره مجدداً شکایت شود، پرونده به همان شعبه رسیدگی‌کننده ارجاع می‌شود. شعبه مذکور چنانچه تصمیم و یا رأی را مغایر قانون و مقررات تشخیص دهد، مستند به قانون و مقررات مربوط، آن را نقض و پس از اخذ نظر مشاورین موضوع ماده ۷ این قانون، مبادرت به صدور رأی ماهوی می‌نماید.»

[2]. Formal or Procedural.

[3]. بند 2 ماده 371 - «رأی صادره خلاف ... مقررات قانونی شناخته شود.»

[4]. بند الف ماده 464 - «ادعای عدم رعایت قوانین مربوط به تقصیر متهم و مجازات قانونی او.»

[5]. بند 2 ماده 371 - «رأی صادره خلاف موازین شرعی و ... شناخته شود.»

[6]. ماده 477 - »درصورتی‌که رئیس قوه قضاییه رأی قطعی صادره از هریک از مراجع قضایی را خلاف شرع بیّن تشخیص دهد، با تجویز اعاده دادرسی، پرونده را به دیوان عالی کشور ارسال تا در شعبی خاص که توسط رئیس قوه قضاییه برای این امر تخصیص می‌یابد رسیدگی و رأی قطعی صادر نماید. شعب خاص مذکور مبنیّاً بر خلاف شرع بیّن اعلام شده، رأی قطعی قبلی را نقض و رسیدگی مجدد اعم از شکلی و ماهوی به‌عمل می‌آورند و رأی مقتضی صادر می‌نمایند ... .»

[7]. بند 1 ماده 371 - «دادگاه صادرکننده رأی، صلاحیت ذاتی برای رسیدگی به موضوع را نداشته باشد و در مورد عدم رعایت صلاحیت محلی، وقتی‌که نسبت به آن ایراد شده باشد.»

[8]. The Abuse of Powers.

[9]. اصل تناسب، این امکان را برای قضات فراهم می‌نماید که «وجود ارتباط منطقی» و «توازن معقول» میان «تصمیم اتخاذی» از سوی مقامات و «اهدافی» که مبنای آن تصمیم بوده را بررسی نمایند. اداره یا به‌عبارت بهتر مقامات اداری بایستی ابزاری را به‌کار گیرند که کمترین آسیب را بر منافع افراد وارد آورَد. اصل تناسب، به ارتباط میان «اهداف عمل عمومی» و «ابزار مورد استفاده» برای دست‌یابی به آن اهداف مربوط است.

[10]. بند 3 ماده 371 - «عدم رعایت اصول دادرسی و قواعد آمره و حقوق اصحاب دعوا درصورتی‌که به درجه‌ای از اهمیت باشد که رأی را از اعتبار قانونی بیندازد.»

[11]. بند ب ماده 464 - «ادعای عدم رعایت اصول دادرسی با درجه‌ای از اهمیت منجر به بی‌اعتباری رأی دادگاه.»

[12] . رأی شماره 418 مورخ 27/01/1381 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.

[13]. بند 4 ماده 426 - «حکم صادره با حکم دیگری درخصوص همان دعوا و اصحاب آن، که قبلا" توسط همان دادگاه صادر شده است متضاد باشد بدون آنکه سبب‌قانونی موجب این مغایرت باشد.»

[14]. بند 4 ماده 371 - «آرای مغایر با یکدیگر، بدون سبب قانونی در یک موضوع و بین همان اصحاب دعوا صادر شده باشد.»

[15]. The Duty to Give Reasons.

[16]. بند 5 ماده 371 - «تحقیقات انجام شده ناقص بوده و یا به دلایل و مدافعات طرفین توجه نشده باشد.»

[17]. بند پ ماده 464- «عدم انطباق مستندات با مدارک موجود در پرونده»

[18]. ماده 373 - «چنانچه مفاد رأی صادره با یکی از مواد قانونی مطابقت داشته باشد، لکن اسباب توجیهی آن با ماده‌ای که دارای معنای دیگری است تطبیق شده، رأی یادشده نقض می‌گردد.»

[19]. ماده 374 - «چنانچه عدم صحت مدارک، اسناد و نوشته‌های مبنای رأی که طرفین در جریان دادرسی ارائه نموده‌اند ثابت شود، رأی صادره نقض می‌گردد.»

[20]. Incompetence

[21]. Vice de forme

[22]. Detournoment de pourior

[23]. Violation de la loi

[24]. Legality

[25]. I’inexistence

[26]. Facts alleged are made out

[27]. Queen’s bench division

[28]. Lack of jurisdiction

[29]. Wide ultra vires

[30]. Ulterior purpose

[31]. Irrelevant factors

[32]. Fettering descretion

[33]. Wednesbury unreasonableness

نام این اصل، برگرفته از پرونده‌ی معروف «ونزبری» است که نتیجه‌ی شکایت یک شرکت سینمایی از مؤسسه‌ی ونزبری انگلستان بود. «در این پرونده، غیر عقلایی بودن در دو معنای موسع و مضیق به کار رفته است. از نظر لرد گرین، حقوق‌دانان تمایل دارند که واژه‌ی غیر عقلایی را برای هر نوع اجرای غیرقانونی صلاحیت اختیاری به کار گیرند. معنای موسع این اصل متشکل از دلایل مختلف نظارت از قبیل ابتنای تصمیم بر ملاحظات غیر مرتبط، عمل با هدف ناشایست یا سوءنیت و ... است. طبق معنای مضیق، تصمیمی که هیچ مقام عمومی عاقل و متعارفی اتخاذ نکند، غیر عقلایی است.»

[34]. Pouvoir Reglementaire

[35]. Legality

[36]. Judge-made rule

[37]. ماده 1 - «در اجرای اصل یکصد و هفتاد و سوم (173) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به‌منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران، ادارات و آیین‌نامه‌های دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده، دیوان عدالت اداری که در این قانون به‌اختصار «دیوان» نامیده می‌شود، زیر نظر رئیس قوه قضاییه تشکیل می‌گردد.»