جایگاه نظم عمومی در معاهدات بین‌المللی حقوق بشری و نظام حقوقی ایران و اسلام

مقدمه

با آغاز زندگی جمعی بشر، گروه‌های مختلف اجتماعی شکل گرفتند، از قبیل خانواده، قوم، قبیله، کشور. از این میان تشکیل کشور مهم‌ترین رویداد زندگی بشر محسوب می‌شود. از دیدگاه جامعه‌شناسی این جایگزین ساختن قدرت جامعه به جای قدرت فرد، گامی قاطع به سوی تمدن محسوب می‌شود. تمدنی که بدون تردید پیشرفت تاریخی مهمی محسوب می‌شود. در فرایند شکل‌گیری این تشکل اجتماعی، ارزش‌ها و مصالح عالی نمود پیدا کردندکه دارای ریشه‌های مذهبی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بوده و جوامع به هیچ عنوان حاضر به چشم‌پوشی از آن نیستند. امروزه این ارزش‌ها و مصالح که از جامعه‌ای به جامعة دیگر متفاوت می‌باشند، در قالب مفهوم نظم عمومی در نظام‌های حقوقی ملی مورد حمایت واقع می‌شوند. بدین ترتیب اولویت منافع عمومی در برابر منافع افراد یکی از شاخصه‌های مهم جامعه محسوب می‌شود.[1]

از طرفی چگونگی محدودیت‌های اعمال حقوق و آزادی­ها از موضوعات مهم در مباحث حقوق بشر است. موضوعاتی نظیر محدوده و تعارضات ناشی از اعمال حقوق و آزادی­های افراد در ارتباط با یکدیگر و دامنة دخالت دولت در این میان قابل ذکر است. با شکل­گیری نظام­های مدرن سیاسی- اجتماعی، محدودیت بر اعمال حقوق و آزادی­ها ابعاد گسترده­تری یافته است. بررسی و دقت بیشتر در مفاهیم محدودکننده اعمال حقوق بشر که تقریبا به طور مشترک در تمامی اسناد بین­المللی و قوانین داخلی مربوط به این موضوع مورد اشاره قرار گرفته است، نشان‌دهندة کلی و مبهم بودن این مفاهیم است.

در اینکه حقوق و آزادی­ها، مطلق نبوده و برخورداری از آنها، همراه با محدودیت­هایی است، شکی نیست و می‌توان گفت که این امر از بدیهیات است؛ چنان‌که در قوانین داخلی بسیاری از کشورها، هر جا که از حقوق و آزادی­ها سخن به میان می­آید، به دنبال آن به محدودیت­ها نیز اشاره می­شود. در واقع اعمال این محدودیت­ها باعث حفظ «نظم عمومی»، «حقوق دیگران»، «امنیت و تمامیت ارضی»، «بهداشت جامعه»، «اخلاقیات عمومی» و همچنین «برقراری آسایش عمومی» در حقوق داخلی می­شود­ و اعمال آنها نیز منوط به رعایت شرایطی است. از میان این مفاهیم، نظم عمومی موضوع مورد مطالعه و بررسی در این مقاله انتخاب شده است. نظم عمومی را می­توان مهمترین مفهومی دانست که دولت­ها بر اساس آن، حقوق و آزادی­ها را محدود می­کنند.[2] منظور ما از این محدودیت‌ها در این مقاله محدودیت‌های حقوقی است و شامل محدودیت‌های مادی نمی‌شود چرا که محدودیت‌های مادی به وضعیت اجتماعی و اقتصادی کشور مرتبط می‌باشد. به عنوان مثال آزادی بیان، برای کسی که نمی‌تواند بخواند و یا بنویسد محدود باقی می‌ماند. البته قابل ذکر است که محدودیت حقوق با تعلیق حقوق فرق می‌کند. اول اینکه، محدودیت‌ها در شرایط عادی اعمال شده و به صورت دائمی می‌باشند اما تعلیق حقوق در شرایط بسیار استثنایی اعمال می‌شود و به صورت موقتی است. دوم اینکه، وقتی که یک حق، مورد تحدید واقع شود به تمامیت این حق نمی‌توان لطمه‌ای واردکرد. بلکه اجرای آن به‌طور جزئی مورد محدودیت قرار می‌گیرد. حال آنکه با تعلیق یک حق، این حق به صورت موقت و به طور کامل، قابلیت اجرایی خود را از دست می‌دهد.[3] در این تحقیق ابعاد مختلف جایگاه نظم عمومی در معاهدات حقوق بشری و نظام حقوقی ایران و اسلام مورد مطالعه قرار گرفته است. البته قابل ذکر است که نظم عمومی یک نهاد بسیار وسیعی است که مطالعه تمام جوانب آن در نظام حقوقی ایران از حوصلة این نوشتار خارج است. هدف از بررسی نظم عمومی در نظام حقوقی ایران، مطالعة نظم عمومی در ارتباط با مباحث حقوق عمومی و حقوق بشری بالاخص مباحث حقوق بشری قانون اساسی ایران به عنوان مهم‌ترین و عالی‌ترین سند حقوقی در نظام داخلی ایران می‌باشد و اینکه آیا در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران اصالت با حفظ نظم عمومی است یا رعایت موازین اسلامی؟

1- ماهیت حقوقی نظم عمومی

1-1- تاریخچه

شناخت و درک صحیح هر مفهوم حقوقی مستلزم بررسی علل پیرامونی شکل­گیری آن از قبیل عوامل جغرافیایی، تاریخی و اجتماعی آن پدیده است. بنابراین برای شناخت مفهوم نظم عمومی مراجعه به تاریخچه آن ضروری است. این اصطلاح، مولود انقلاب کبیر فرانسه (1789) است؛ هر چند روح آن در حقوق قدیم روم وجود دارد. در قرن هجدهم و با بروز انقلاب فرانسه، این اصطلاح برای نخستین بار در متون قانونی وارد شد. (ماده 6 قانون ناپلئون)

هر چند به گفتة برخی صاحب‌نظران، اصطلاح نظم عمومی در انگلستان، نیم قرن زودتر از فرانسه به کار رفت و در دعاوی Chesterfield v. Jansen مورد استفادة قاضی لرد هایک قرار گرفت؛[4] اما در صحنة حقوق بین­الملل، اسپرسن ایتالیایی در سال 1868 پرچم‌دار طرح بحث نظم عمومی بود؛ بحثی که امروزه، جایگاه مهمی را در مباحث حقوق بین‌الملل خصوصی و حقوق تجارت بین‌الملل به خود اختصاص داده است.[5] نخستین بار راولپین[6]، قاضی رومی در قرون دوم و سوم میلادی در یکی از نوشته­های خود به اصطلاح Jus publicum اشاره کرده که معادل حقوق عمومی و مشتمل بر قوانین آمره و نفع عمومی می­باشد[7]. نقش نظم عمومی قبل از انقلاب فرانسه بر عهدة مفاهیمی از قبیل اخلاق حسنه، خیر و مصلحت عمومی بوده است. رویة دولت­ها نیز به این نحو است که برخی،[8] اصطلاح نظم عمومی را در قوانین خود به روشنی وارد کرده و گروهی دیگر[9] مفاد آن را عمل می‌کنند.[10]

در ذهن بنیان‌گذاران روشن بود که تعیین مفهوم قواعد نظم عمومی باید به هرکشور عضو در جهت نیازهای خودش، واگذار شود. از این رو معاهدة جامعة اروپا، تعریفی از این مفهوم یا شیوة اعمال آن ارائه نکرده است.[11]به هر حال برخی نظم عمومی را چنین تعریف کرده‌اند:

ﻣﺠﻤﻮﻋﻪ ﻗﻮاﻋﺪ اﻟﺰاﻣﻲ ﺣﻘﻮﻗﻲ و ﻗﻮاﻧﻴﻦ و ﻣﻘﺮرات واﺑﺴﺘﻪ ﺑﻪ ﺣﺴﻦ ﺟﺮﻳﺎن ﻻزم اﻣﻮر ﻣﺮﺑﻮط ﺑﻪ اداره ﻛﺸﻮر و ﻳﺎ راﺟﻊ ﺑﻪ ﺻﻴﺎﻧﺖ اﻣﻨﻴﺖ و اﺧﻼق در رواﺑﻂ اﻓﺮاد ﻣﺮدم ﻛﻪ اراده اﻓﺮاد ﺟﺎﻣﻌﻪ در ﺧﻼف ﺟﻬﺖ آﻧﻬﺎ ﺑﻼﺗﺄﺛﻴﺮ اﺳﺖ. اﻳﻦ ﻗﻮاﻋﺪ ﺑﻪ رﻏﻢ اینکه عموماً در ﻗﻮاﻧﻴﻦ ﻛﺸﻮری ﻣﻨﺪرج اﺳﺖ اما ﺿﺮورﺗﺎً ﻟﺒﺎس ﻗﺎﻧﻮن ﺑﺮ ﺗﻦ ﻧﺪارد.[12]

2-1- انواع نظم عمومی

نظم عمومی را از حیث دامنه شمول، می­توان به دو دسته «نظم عمومی ملی» و «نظم عمومی بین‌المللی» تقسیم کرد:

1-2-1- نظم عمومی ملی

منظور از نظم عمومی ملی، مجموعه قواعد آمره در یک نظام حقوقی است که در قوانین امری و اخلاق حسنه آن جامعه وجود داشته و نمی­توان با قرارداد خصوصی از آن عدول و یا بر خلاف آن تراضی کرد. این معادل‌سازی هر چند از طرف برخی حقوق‌دانان پذیرفته نشده است.[13] ولی غالب حقوق‌دانان از جمله حقوق‌دانان ایران، قائل به همین نظر هستند.

1-2-2- نظم عمومی بین­المللی

نظم عمومی بین­المللی در حقوق بین­الملل خصوصی با نظم عمومی در حقوق بین­الملل عمومی متفاوت است. نظم عمومی دسته اول، در حقیقت یک نظم عمومی ملی است که از کشوری به کشور دیگر فرق دارد و مرجع رسیدگی (قاضی یا داور) در دعوی بین‌المللی مصادیق این نظم را از نظام­های حقوق ملی استخراج می­کند. نظم عمومی حقوق بین­الملل عمومی اصول و قواعد کلی است که برای جامعه بین‌المللی اهمیت اساسی دارد. این اصول بنیادین در اسناد بین­المللی مانند منشور سازمان ملل متحد درج شده و در تصمیماتی که در سطح جهانی یا منطقه­ای اتخاذ می­شود به کار می­رود. اصول مزبور مانند اصل منع توسل به زور در روابط بین­المللی به عنوان قاعدة آمره بین‌المللی پذیرفته شده و کشورهای زیادی به آن پیوسته‌اند.[14]

2-1- تمییز مفهوم نظم عمومی از مفاهیم مشابه

همان‌گونه که ذکر شده مفاهیم محدودکنندة دیگری در معاهدات حقوق بشری به کار رفته است. برای شناخت بهتر ماهیت حقوقی نظم عمومی در ذیل به بررسی هر یک از این مفاهیم می‌پردازیم تا تمییز مفهوم نظم عمومی از مفاهیم مشابه مشخص شود.

1-3-1- قواعد آمره

قواعد آمره شامل هر نوع قانون یا قاعده­ای است که اراده و تراضی طرفین یک عقد یا قرارداد یا تعهد مغایر با آن نافذ نمی­باشد. عناصر تشکیل دهندة قاعدة آمره در حقوق داخلی عبارتند از: نظم عمومی، عفت عمومی، اخلاق حسنه و سیاست عمومی دولت. از مصادیق مهم قواعد آمره در حقوق بین‌الملل، منع نسل‌کشی و منع برده‌داری است.

2-3-1- اخلاق حسنه

در بسیاری از کشورها، اصطلاحات «نظم عمومی» و «اخلاق حسنه» همواره در کنار یکدیگر ذکر می‌شوند. اخلاق حسنه عبارت است از قواعد رفتاری اشخاص برای زندگی و یا اصول و توانایی آنها برای شناخت اینکه چه چیز خوب و چه چیز بد است. همچنین اخلاق حسنه مجموعه قواعد اخلاقی است که عدم رعایت آنها وجدان عمومی جامعه را اخلاقاً جریحه­دار می‌سازد.[15]

نخست باید این نکته را خاطرنشان کرد که در متون و ادبیات حقوقی از واژة «اخلاق حسنه» استفاده می‌شود و گاه از آن به عنوان یکی از منابع نظم عمومی یاد می‌کنند؛[16] در برخی موارد دیگر نیز این واژه در کنار «نظم عمومی»، در زمره موانع نفوذ قراردادها قرار می‌گیرد.[17]

از سوی دیگر، مبنای قواعد حقوق تنها اخلاق نیست و گاه ضرورتهای اقتصادی و سیاسی، اصولی را به وجود می‌آورد که اخلاق درباره آن حکمی ندارد. پس احتمال دارد امری که خلاف نظم عمومی است، با هیچ یک از قواعد اخلاقی تعارض نداشته باشد. بدین ترتیب، نظم عمومی و اخلاق حسنه هر کدام قلمرو ویژه‌ای می‌یابند که در عین ارتباط و نفوذ در یکدیگر باید جداگانه مورد توجه قرار گیرند. اخلاق حسنه با نظم عمومی چنان ارتباط دارد که نمی‌توان آن دو را در برابر هم مستقل شمرد. به همین جهت نیز گروهی از نویسندگان بر آن شده‌اند تا تعریف جامعی برای هر دو مفهوم فراهم آورند و گفته‌اند: «مجموع قواعد ضروری برای زندگی اجتماعی است.[18]

3-3-1- امنیت ملی

امنیت ملی یعنی فقدان هر گونه عوامل و خطراتی که نظم مادی موجود در جامعه را بر هم می‌زند و موجب خسارت مالی یا جانی به اشخاص می‌شود. این عوامل مصادیق متعددی از جمله توطئه علیه دولت، حوادث طبیعی و غیرطبیعی را شامل می‌شود.[19]

4-3-1- بهداشت عمومی

بهداشت عمومی یعنی فقدان هرگونه عاملی که موجب امراض و بیماری‌ها می‌شود. این امر از طریق تأمین بهداشت و اتخاذ اقدامات لازم جهت پیشگیری از بروز امراض و همچنین درمان افراد مبتلا می‌باشد. این اقدام نه تنها افراد بلکه حیوانات، منازل خصوصی، معابر عمومی و آب را نیز شامل می‌شودکه عدم رعایت اصول بهداشتی آنان موجب آلودگی و سلب سلامت می‌شود.[20]

2- نظم عمومی مهمترین مفهوم محدودکنندة اعمال حقوق بشر

نظم عمومی از دو بخش «نظم» و «عمومی» تشکیل گردیده است. نظم عبارت است از «مرتب بودن و سر و سامان دادن و به ترتیب قرار گرفتن» است و «عمومی» کلمه‌ای است که در ادبیات فارسی به معنای فراگیری و وجود گستره زیاد، غیراختصاصی بودن و غیرمحدود بودن مورد استفاده قرار می‌گیرد. اما در بحث حاضر مراد از این کلمه، دقیقاً همان‌ترکیب‌معانی مستقل دو واژه نیست، بلکه ارائه‌تعریف یک اصطلاح خاص است که استفاده از آن در زبان‌عام رایج نیست و در ادبیات‌تخصصی علم‌حقوق رابج شده است.[21]

نظم عمومیبه انگلیسی public policy و یاpublic order از جمله مفاهیمی است که تعریف آن به لحاظ منطقی دارای اوصاف سهل و ممتنع است و دشواری تعریف این مفهوم موجب شده تا در نوشته­های مربوط به نظم عمومی مطالب بسیاری به تعاریف و نظریه­های مختلف اختصاص یابد. این اختلاف نظرها بعضاً به یکسانی مفاهیم نظم عمومی و اخلاق حسنه نیز منجر شده است.[22]

برخی از حقوق‌دانان، منافع عمومی را ضابطة تعیین قواعد امری می‌دانند. بدیهی است که غالب قوانین، جنبه اجتماعی داشته و مصلحت عام در وضع آن، مدنظر قانون‌گذار بوده است؛ بنابراین چنین ضابطه­ای به تنهایی نمی‌تواند تعیین­کنندة قاعدة آمره و مفهوم نظم عمومی باشد. مصلحت جامعه دائماً در حال تغییر و تحول است و عوامل موثر در تعیین آن مصالح نیز متغیر می­باشند. در نتیجه، نظم عمومی مفهومی نسبی است که با ملاحظة همة عوامل اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی یک جامعه تعیین خواهد شد؛ هرچند این به آن معنا نیست که نظم عمومی دارای مفاهیم متعدد است.[23] بنابراین قاعده­ای مربوط به نظم عمومی است که در ردیف اموری باشد که نظام جامعه چه در زمینه اقتصادی و چه در زمینه­های سیاسی، اداری، فرهنگی و اخلاقی به آن وابسته است و نقض آن امور به این نظام خدشه وارد ­می‌آورد و قوة حاکمه را از استقرار آن نظام ناتوان می­سازد. بدیهی است که در یک جامعة نظام مند، افراد نباید بتوانند قدرت بر هم زدن این نظم را با تراضی داشته باشند. به عبارت دیگر می­توان گفت که از مهمترین اوصاف نظم عمومی، لزوم رعایت آن از سوی همة افراد جامعه است.[24]

اعتبار نظم عمومی در مصادیق مختلف مورد استناد، یکسان نیست. در موضوعات حقوق اساسی و آزادی‌های ذاتی بشر از قبیل حق حیات، حق تعیین سرنوشت، آزادی بیان و اندیشه، قواعد عامی وجود دارد که به نظم عمومی مربوط می­شود و افراد نمی­توانند بر اساس قرارداد، خلاف آن قواعد عمل کنند. آنچه که همواره در قبال آزادی به مثابه سدی عرض اندام کرده است تا بتواند آزادی را محدود کند و فرد را در مقابل جامعه و دولت از تحرک باز دارد، نظم عمومی است.

ژوزف دومستر[25] دربارة اهمیت حفاظت از بنیان­های سیاسی، اجتماعی و فرهنگی نظام حاکم می‌گوید: «ولو قوانین، فقط «حقوق از پیش موجود» را اعلام می­کنند، با این همه حایز نهایت اهمیت است که هر قانونی که امکان نوشتن آن باشد، نوشته شود. البته در حقوق اساسی، همه چیزی هست که نانوشته می­ماند و باید در حجابی مقدس محفوظ باشد و هر کس از آن تخلف کند به جرم «سعی در براندازی دولت» مجرم شناخته شود.»[26]

اگر چه از هر درخواست اصلاح، تعدیل، آزادطلبی و اعتراض ممکن است حمایت شود، اما هیچ دولتی را به خاطر دفاع از موجودیتش نمی‌توان سرزنش کرد چرا که تا دولتی نباشد نمی­تواند طرف مطالبه قرارگیرد؛ بنابراین قواعد و قوانین حقوق بشر و حقوق اساسی، آنجایی حرمت و امکان اجرا دارند که تعرض به بنیانهای نظام حاکم، که بود و نبود آن نظام برآن بنیان‌ها مبتنی و مشروط است، صورت نگرفته باشد.[27]

 نظم عمومی از مجرای قانون‌گذاری و از طریق وضع قواعد عام‌الشمول اعمال می­شود و در جامعه به مرحلة بروز و ظهور می­رسد. نکتة مهم این است که اعمال نظم عمومی از سوی حاکمیت در جامعه نباید سبب تضییع حقوق و آزادی‌های اساسی اعضای آن جامعه شود. اعمال نظم عمومی به عنوان ابزاری جهت تأمین نیاز عمومی به منظور حفظ اجتماع و صیانت از آن است. به واقع حاکمیت نباید به بهانة حفظ نظم عمومی وکلیه مصادیق آن حقوق و آزادی‌های اساسی افراد اجتماع را زیر پا بگذارد. دو مفهوم نظم عمومی و حقوق فرد به ظاهر متضاد و مخالف­اند و در باطن با تدبیراندیشی و هماهنگ شدن مدیرانه این دو مفهوم به یک هم‌پوشانی و هم‌ترازی جالب و مفید فایده به حال جامعه می­رسند. قبل از اینکه به بررسی حقوق بشرِ محدود شده توسط نظم عمومی پرداخته شود، لازم است که در مورد ماهیت معاهدات حقوق بشری مباحثی مطرح شود.

3- ماهیت معاهدات حقوق بشری

معاهدات حقوق بشری در ماهیت با معاهدات متعارف بین­المللی تفاوت­هایی دارد. ریشه این تفاوت­ها در آن است که بر خلاف معاهدات متعارف، معاهدات حقوق بشری نمایانگر مبادله منافع بین کشورهای عضو[28] نیست. از همین رو پیشنهاد شده است که در جنبه‌های گوناگون اصول حاکم بر اعمال و اجرا و الحاق و حق شرط، با معاهدات حقوق بشری، نسبت به معاهدات متعارف، برخوردی متفاوت به عمل آید.[29] مثلاً به تصریح کمیتة حقوق بشر، از آنجا که معاهدات حقوق بشری ماهیت مبادله بین­الدولی ندارند، نمی­توانند مشمول اصل عمل متقابل بین کشورها[30] شوند.[31] هدف و کارکرد اصلی معاهدات حقوق بشری حمایت از حقوق و آزادی­های بنیادین فردی است. حمایت از حقوق فردی در مقابل نقض احتمالی این حق­ها توسط کشور متبوع فرد، دیگر افراد و یا کشورهای دیگر نقطه ‌محوری و اصلی این دسته معاهدات است. به نظر می­رسد به دلیل ماهیت حمایتی و نه مبادلاتی معاهدات حقوق بشری است که کنوانسیون 1969 وین در مسئله اختتام و یا تعلیق معاهدات دو یا چند جانبه، معاهدات حقوق بشری را استثنا کرده است.[32]

از جمله ویژگی­های برجسته­ای که این معاهدات حقوق بشری دارند، بشری بودن آنهاست. این جامعة بین‌المللی است که حقوق و آزادی‌هایی را همچون حقوق و آزادی­های بنیادین برای شخص انسان، به رسمیت می­شناسد. به علاوه این شناخت و تأیید را ازطریق کنوانسیون­ها و اسناد بین‌المللی اعلام می­کند. البته قابل ذکر است که در زبان حقوق بین­الملل تمامی حقوق مورد حمایت در اسناد بین­المللی، حقوق بشری نیستند و همچنین انواع حقوق مقرر در معاهدات و کنوانسیون­ها که به عنوان «حقوق بشری» شناخته می­شوند، ماهیتی متفاوت دارند. برخی از حقوق می‌توانند مورد تعلیق قرار گیرند؛ اما نمی­توانند مورد محدودیت قرار گیرند. مثلاً حق محاکمه منصفانه یا حق انتخاب آزاد و منصفانه که در شرایط عادی نمی­توان آنها را محدود کرد اما برخی از حقوق هستند که قابل محدودیت­اند از جمله این حقوق، حق آزادی، حق امنیت، حق آزادی تجمع و حق آزادی بیان است. اما در مورد برخی از حقوق امکان هیچ‌گونه محدودیتی وجود ندارد که به آنها حقوق غیر قابل نقض گویند که عبارتند از: 1- حق حیات 2- ممنوعیت شکنجه، رفتار یا مجازات­های بی‌رحمانه، غیر انسانی یا ترذیلی 3- منع بردگی4- عطف به ماسبق نشدن قوانین کیفری؛ در واقع این حقوق تحت هیچ شرایط و اوضاع و احوالی حتی اگر در وضعیت اضطراری نیز باشند، نمی­توانند محدود شوند و یا مورد تعلیق قرارگیرند.

به موجب بند (1) از ماده (4) میثاق حقوق مدنی و سیاسی هر یک از دولت‌های طرف میثاق می‌توانند به طور موقت و تحت شرایطی معین اجرای مقررات مربوط به حقوق بشر را به حالت تعلیق درآورند و آن زمانی است که خطری استثنایی موجودیت ملت را تهدید کند. با این حال، به موجب بند (2) ماده (4) مذکور، چنان وضعیت اضطراری، نباید به حق حیات (ماده 6)، حق مصونیت از شکنجه و رفتار یا مجازات ظالمانه، غیرانسانی یا توهین­آمیز (ماده 7) و حق آزادی یعنی برده و بنده نشدن (ماده 8)، حق زندانی نشدن به سبب خودداری از اجرای تعهدات قراردادی

 (ماده 11)، حق مصون بودن از عقاب بلابیان (ماده 15)، حق داشتن شخصیت حقوقی در هر مکان (ماده 16)، حق آزادی اندیشه و دین (ماده 18) آسیبی برساند و آنها را از میان ببرد «حریم این حقوق از جهت آنکه برای زیست اجتماعی هر انسان ضروری است در هیچ وضع و حالی نباید مورد تجاوز قرار گیرد». ماده (4) میثاق که از آن به عنوان «قید عدول یا قید تخطی» یاد می­شود بیانگر یا موجد قاعده عرفی است و اصول آن تقریباً با همان عبارت پردازی در بیشتر کنوانسیونهای مهم منطقه­ای تکرار شده­اند. ماده 15کنوانسیون اروپایی حقوق بشر[33] و ماده (27) کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر[34] معادل شرط عدول موضوع ماده (4) میثاق هستند.

یک استنباط نادرست که درباره مفهوم حقوق بنیادین مشاهده می­شود این است که گاه بنیادین بودن یک حق یا یک آزادی را در مطلق بودن آن جست‌وجو می‌کنند. این برداشت درست به نظر نمی­رسد؛ زیرا در حال حاضر شاید به سختی بتوان یک یا دو مورد حقوق بنیادین مطلق را نام برد (مانند حق بر تمامیت جسمانی، منع شکنجه و بردگی). اکثر حقوق و آزادی­ها در شرایط خاصی با محدودیت­هایی مواجه­اند؛ به عبارت دیگر، نسبیت یک حق یا آزادی در مواجهه با حقوق و آزادی­های دیگر مانع از بنیادین قلمداد کردن آن نیست و شاید نتوان هیچ سامانة حقوقی را سراغ داشت که در آن حقوق و آزادی­ها دارای جنبه مطلق باشند.[35]

4- حقوق محدود شده توسط نظم عمومی در معاهدات حقوق بشری

همانطورکه بیان شد حقوق و آزادی­های مندرج در اسناد حقوق بشری به دو دسته مقید و نامقید قابل تقسیم­اند. حقوق مقید، حقوقی هستند که اعمال آنها با توسل به مفاهیم مثل نظم عمومی محدود می‌شود و چنین محدودیتی موجه شمرده شده است. وقتی یک حق توسط نظم عمومی مورد تحدید واقع می­شود، به تمامیت این حق لطمه­ای وارد نمی‌شود، بلکه اجرای آن به طور جزئی محدود می­شود و این محدودیت­ها در شرایط عادی و غیراضطراری اعمال می‌شود و مختص حکومت نظامی و شرایط اضطرای نمی‌باشد و به صورت دائمی است. قید نظم عمومی در اسناد مربوط به نظام بین­المللی حقوق بشر از جمله اعلامیة جهانی حقوق بشر، میثاق بین­المللی حقوق مدنی و سیاسی، میثاق بین­المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، کنوانسیون‌ حقوق‌ کودک‌، کنوانسیون‌ مربوط‌ به‌ وضع‌ پناهندگان‌، اعلامیه حذف تمامی اشکال تعصب و تبعیض برمبنای دین یا عقیده به کاررفته است. برخی از حقوق محدود شده توسط نظم عمومی عبارتند از:

1. حق آزادی بیان یا ابراز عقیده

2. حق تردد و انتخاب آزادانة مسکن

3. حق تشکیل مجامع و اجتماع

4. حق برخورداری از دادرسی عادلانه

5. حقوق پناهندگان

به‌عبارت دیگر، حقوق ذکر شده مطلق نمی‌باشد و کشورها می‌توانند با استناد به‌نظم عمومی محدودیت‌هایی را در استفاده از این حقوق برای افراد ایجاد کنند. لازم به توضیح است که شرح تحلیلی و مفصل حقوق محدود شده توسط نظم عمومی در اسناد فوق‌الذکر به تحقیق مستقلی نیاز دارد.

5- هدف نظم عمومی از محدود کردن حقوق بشر

با نگاهی اجمالی به مقررات معاهدات راجع به حقوق بشر، می­توان گفت که هدف اعمال نظم عمومی آن است که از نهادهای دموکراتیک محافظت شود که بدین منظور بایستی از سوءاستفاده از حقوق جلوگیری شده و نیز از امنیت عمومی محافظت شود.[36]

1-5- جلوگیری از سوء استفاده از حقوق و آزادی‌های شناخته شده

در این زمینه مقررات معاهدات عام راجع به حقوق بشر ماده (5) میثاقین، ماده (17) کنوانسیون اروپایی حقوق بشر و بند الف ماده (29) کنوانسیون امریکایی حقوق بشر با الهام از مادة (30) اعلامیه جهانی حقوق بشر تأکید دارند که هیچ دولت یا فرد یا جمعیتی نمی‌تواند با استناد به حقوق و آزادی‎های مندرج در معاهدات حقوق بشری به حقوق و آزادی‌های دیگران لطمه بزند. شایان ذکر است که در اینجا فقط دولت نیست که از نقض حقوق بشر منع شده، بلکه افراد یا جمعیت‌ها نیز می‌بایستی در این راه گام بردارند.[37] در آن مورد کمیسیون اروپایی حقوق بشر، تحت تأثیر جنگ سرد، به تفسیر موسع از ماده (17) کنوانسیون دست زده بود که این امر منجر به آن شد که آزادی بیان از محتوا خالی شود و بیانگر آن بود که ایدئولوژی حاکم بر کنوانسیون اروپایی حقوق بشر با وجود احزاب مختلف کمونیست در کشورهای غربی منافات داشته باشد[38]. کمیسیون در رأی خود راجع به فعالیت حزب کمونیست آلمان فدرال، اظهار می­دارد که هدف حزب آن است که آزادی­ها و حقوق شناخته شده در کنوانسیون را مورد لطمه قرار بدهد. در نتیجه ممنوعیت فعالیت این حزب را قانونی تلقی کرده است؛ اما این تفسیر موسع، بعدها در رویة قضایی اروپایی، تعدیل شده است. امروزه در واقع اعمال ماده (17) بدین منظور است که آزادی بیان باعث رشد احزاب نازی نشود، چرا که این دکترین توتالیتر با دموکراسی و حقوق بشر مغایرت دارد. همچنین آزادی بیان نباید باعث نفرت یا تبعیض نژادی شود.

2-5- حفظ امنیت عمومی

در بسیاری از کنوانسیون‌های راجع به حقوق بشر به دولتها اجازه می‌دهند که به منظور امنیت عمومی، سلامت یا اخلاق عمومی، اجرای این حقوق را محدود کنند.[39]

6- شرایط اعمال نظم عمومی

در اعمال نظم عمومی بر حقوق بشر دولت­ها باید شرایطی را حفظ کنند که به خود این حقوق لطمه­ای را وارد نکنند و اساس این حقوق حفظ شود و در این مورد رویة قضایی اروپایی پیشرفت‌هایی را داشته است. کنوانسیون اروپایی حقوق بشر اصول و مقرراتی را برای محدودیت بر اعمال حقوق و آزادی­ها پیش‌بینی کرده است. به موجب ماده 10 کنوانسیون، سه قید مهم بر محدودیت مزبور به شرح زیر پیش‌بینی شده است.

1-6- انطباق نظم عمومی با قانون

مهمترین عنصر این قاعده این است که هرگونه محدودیت بر اعمال حقوق و آزادی­ها باید به وسیلة قانون مقرر شده باشد (حاکمیت قانون[40]). حاکمیت به معنی حکومت به وسیله و مطابق با قوانینی با ویژگی‌های عام بودن، پیش‌بینی‌پذیری، واضح بودن و معطوف به آینده بودن است. این مفهوم که به وسیلة بسیاری از صاحب‌نظران در طول تاریخ اندیشه فلسفی– حقوقی پرورانده شده است. بنیان نظری قاعدة فوق را در پیش‌بینی محدودیت بر اعمال حقوق و آزادی­ها تشکیل می‌دهد. آرای صادره از دادگاه اروپایی حقوق بشر در دعاوی سه گانه «ساندی تایمز علیه انگلستان»، «سیلور[41] علیه انگلستان» و «مالون[42] علیه انگلستان» نشانگر این مهم است که عبارت «مقرر شده به وسیله قانون» و یا «طبق قانون[43]» خود مستوجب سه قید ذیل می‌باشد: اول اینکه: محدودیت مورد بحث باید به میزانی بر اساس حقوق داخلی باشد. دوم اینکه: قانون باید به قدر کافی در دسترس باشد. سوم اینکه: قانون باید چنان صورت‌بندی شده باشد که به قدر کافی قابلیت پیش‌بینی را برای شهروندان فراهم سازد.[44]

2-6- پیگیری هدف مشروع

محدودیت­های وارده بر حقوق و آزادی‌ها می‌بایستی در جهت منافع کشور (امنیت ملی، رفاه اقتصادی و آسایش عمومی)، منافع جامعه (امنیت عمومی، نظم عمومی، سلامت و اخلاق عمومی) و یا به منظور حمایت از حقوق دیگران باشد.[45] تعریف اهداف مشروع فوق‌الذکر و نیز نظارت بر محدودیت­ها باعث می­شود که دولت­ها نتوانند با توسل به این محدودیت­ها، حقوق و آزادی­های اشخاص را نقض کنند. همچنین این محدودیت­ها زمانی مشروع خواهند بود که در جهت حمایت از منافع اشخاص و افراد نباشند بلکه هدف باید منافع عمومی باشد.[46]

3-6- ضرورت وجود جامعه دموکراتیک برای اعمال نظم عمومی

امروزه در اینکه دموکراسی و حقوق بشر، لازم و ملزوم یکدیگر بودند، شکی نیست. وجود هر یک از آنها به تنهایی غیر ممکن است چرا که دموکراسی مآلاً به رعایت حقوق بشر و آزادی‌های عمومی منجرشده است و به نوبه خود، رعایت حقوق بشر نیز باعث ایجاد دموکراسی می‌شود. اما لازم به ذکر است که شرط دموکراتیک بودن جامعه برای اعمال محدودیت‌ها بر مقررات حقوق بشر، در میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی[47]با واقعیت‌های کشورهای عضو این میثاق، سازگار نیست. چرا که این کشورها نامتجانس‌اند و از فرهنگ‌های متفاوت برخوردار هستند. به طوری‌که حتی برخی از این کشورها اصولاً به دموکراسی اعتقاد ندارند. اما درعوض درجامعة اروپا، مفهوم جامعة دموکراتیک، مهمترین ارزش «نظم عمومی اروپایی» محسوب می‌شود و حقوق بشر اروپایی حول محور آن قرار می‌گیرد.[48] این امر در مقدمة معاهده اروپایی حقوق بشر مذکور مطرح شده است.[49]

رویة قضایی دادگاه اروپایی حقوق بشر، ویژگی‌های یک جامعه دموکراتیک را بر می­شمارد. از نظر این دادگاه عوامل سازندة یک جامعة دموکراتیک عبارتند از: کثرت‌گرایی[50]، تساهل[51] و بازبودن.[52] همچنین این دادگاه معتقد است که دموکراسی به معنی تسلط همیشگی عقیدة اکثریت نیست؛ بلکه باید توازنی در جامعه باشد و با عقیده اقلیت نیز بایستی با رفتار متناسب برخورد شده و از موقعیت اکثریت نباید سوءاستفاده شود. ضروری بودن محدودیت­ها بدین معنی است که این محدودیت­ها می‌بایست در پاسخ به نیازهای اساسی یک جامعه اتخاذ شوند.

7- نظم عمومی در منابع اسلامی

از جمله دغدغه‌های فکری و پرسش‌های اساسی فرهیختگان دین‌مدار، کارامدی نظام فقهی، حقوقی و سیاسی اسلام نسبت به اداره حکومت و نمود در برابر دیگر نظام‌های حقوقی سیاسی حاکم در جهان است. محور اصلی نظام حقوقی اسلام، احکام شرعی است و مبدأ و منشأ تمام ارزش‌ها، اطاعت از باری تعالی است. در عین حال هرگاه مصلحت افراد با مصلحت افراد جامعه در تعارض قرار گیرد، مصلحت جامعه مقدم است. به این ترتیب نظم عمومی در حقوق اسلامی با دین پیوند عمیق دارد و احکام حقوقی مبتنی بر احکام دینی است.

فصل ممیز نظم عمومی در جوامع مختلف، هنجارها و ارزش‌هایی است که هر جامعه دارد و در آن جامعه به عنوان نفع برتر تلقی می‌شود و جایگاهی مهم در نظم عمومی آن دارد.

نظم به طور عموم و نظم اجتماعی به طور خاص، در غالب دستورات اسلام نقش چشم‌گیر به صورت مصرح یا غیر مصرح ایفا نموده است. نظم امری مطابق فطرت و دارای حسن عقلی و مورد اهتمام عقلا و شارع بوده است و تلاش تمام جوامع و حکمرانان و هدف وضع تمام قوانین مدنی و کیفری برقراری نظم و ممانعت از وقوع هرج و مرج و بی‌سامانی است. مطالعة آثار دینی نشان می‌دهد حفظ نظام و ممنوعیت اخلال به آن، نزد فقها امری مفروغ عنه و به مثابه قاعدة یقینی مورد استناد ایشان در امر اجتهاد و افتا می‌باشد. کثرت استناد به این قاعده ناگفته و منشأ آن حتی برای بسیاری از قواعد فقهی، نقش برجسته‌ای به این قاعده داده است که موجب می‌شود علی‌رغم غفلت قاعده‌دانان و فقها از این مهم، به عنوان «ام القواعد الفقهیه» و به عنوان بابی نو در مباحث قواعد فقه مطرح شود.

 در بسیاری از متون فقهی، فقها به‌گونه‌ای از مفهوم نظم عمومی و آثار مخالفت با آن در زندگی اجتماعی نام برده‌اند و به استناد آن، از اجرای امور مخالف با نظم عمومی ممانعت کرده‌اند. به عنوان مثال، در مورد عدم جواز نقض حکم قاضی استدلال شده که در صورت جواز نقض حکم قاضی، در جامعه هرج و مرج پیش می‌آید. لذا برای جلوگیری از هرج و مرج، نقض حکم قاضی باطل است.[53]

مسئلة نصب ائمه (ع) و اولیای امر مردم از جمله موضوعاتی است که در مورد آن فقها به نظم عمومی استدلال کرده‌اند: «والحاصل انه کما ان من الواجب فی الحکمه الالهیه و المصلحه الربانیه تبلیغ النبی و نصب الوصی لارشادهما الناس الی الحق و حکمهما بینهم بالقسط و الحق لئلا یلزم اختلال نظامهم و سد باب معاشهم و اذا غاب الولی نصب المجتهد للقضاء، للعله المذکور، کذا یجب علیه بحکم العقل من جهه هذه العله ان یوجب علی المقلد القضاءبین الناس فی صوره عدم امکان رفع الامر المجتهد او عسره بحیث لایحتمل عاده و ان یوجب علی الناس الترافع الیه و الالتزام لئلایلزم اختلال نظامهم فینتفی الغرض من الخلقه...[54]

هدایت مردم و برقراری عدل و قسط در نظم اجتماع، همان‌گونه که به نصب پیامبر (ص) و ولی (ع) نیاز دارد و در صورت نبود پیامبر (ص) و ولی (ع) این نظام مختل می‌شود و گذران امور مردم مشکل می‌شود، همین‌طور به پیش‌بینی نظام دادرسی و قضایی بعد از پیامبر نیازمند است. این حکم عقل است که در صورت غیبت ولی امر (ع) باید مجتهد جامع‌الشرایط تصدی قضا را به علت عدم اختلال نظام بر عهده گیرد و در صورت عدم دسترسی به چنین فقیهی، سایر مومنان این مهم را بر دوش گیرند. در مسئلة عدم جواز مزاحمت فقیه با فقیه متصدی ولایت، استدلال شده است: اگر جایز باشد فقیهی در امری که ولی امر مردم به آن حکم کرده است، مداخله کند و بر خلاف آن حکم کند، نظام مصالح مسلمانان مختل می‌شود و اختلال نظام مسلمانان به طور قطع جایز نیست.

با توجه به موارد فوق، به قطع می‌توان گفت مفهوم نظم عمومی نزد فقها شناخته شده است و هر امری که منجر به اختلال نظام معاش و معاد مردم گردد، از نظر آنان مردود و مرتکب آن مستحق مواخذه و عقاب است.

بنابراین در فقه اصطلاحات «نظام» و «نظام الاجتماعات» به عنوان معادل‌های مفهوم نظم عمومی قابل شناسایی هستند و البته در ارتباط با آنها، اصطلاحات دیگری نظیر «حفظ النظام» و «اختلال النظام» نیز به کار برده شده است.

در واقع، حفظ نظام از امور مهمی است که مسامحه در برقراری آن خلاف حکم بدیهی عقل است و شرع نیز در مطابقت با عقل آن را تأیید می‌کند. به عبارت دیگر، از آنجا که عقل یکی از منابع فقه اسلامی به شمار می‌رود، لزوم حفظ نظم عمومی نیز از آن قابل برداشت است. در واقع به حکم عقل، ضروری است که نظم عمومی حفظ شود تا در نتیجه، نظام اجتماعی، استمرار و استقرار یابد. امام خمینی (ره) نیز در کسوت فقیهی نام‌آور، ضمن اهمیت فراوان به مقولة نظم عمومی در رویه عملی، بسان سایر فقها و حتی بیش از سایرین در امر افتا از این قاعده استفاده کرده است و به علاوه در جریان انقلاب، نظام سلطه شاهنشاهی به نظام مقدس اسلامی که مستلزم بی‌نظمی و برخی ناهنجاری‌ها بود، همواره برای کاهش آثار سوء این هرج و مرج و جریان هر چه بیشتر نظم تلاش و ملت تحت امر خویش را بدان امر می‌نمود. چنان‌که امام خمینی (ره) در این ارتباط بر این باورند که «حفظ نظام، یکی از واجبات شرعیه و عقلیه است که نظام باید محفوظ باشد. اگر نظم از کار برداشته بشود، جامعه از بین می‌رود.

همچنین موضوع به صورت مفهومی ذیل تعارض قواعد تسلیط و لاضرر مدنظر فقها قرار گرفته است. به حکم قاعده تسلیط که بیان می‌دارد: «الناس مسلطون علی انفسهم و اموالهم» افراد دارای آزادی بر نفس و دارایی شان هستند.» قاعده لاضرر نیز بیان‌می‌دارد: «لاضرر و لاضرار فی‌الاسلام»منظور از این قاعده این است که هیچ‌کس نمی‌تواند در اثر استفاده از حقوق و آزادی‌های‌خود، موجب ضرر رساندن به‌دیگران شود.

8- نظم عمومی در نظام حقوقی ایران

دین مبین اسلام با تنظیم قوانین جامع و همه‌جانبه، تمام نیازهای دنیوی و اخروی انسان را پاسخ گفته و از این راه، سعادت و صلاح انسان را در جهان تأمین کرده است. چنان‌که صلاح انسان را در حفظ مصالح خمسه قرار داده است؛ یعنی مصلحت، حفظ دین، نفس، عقل، نسل و مال. این قوانین در قالب موازین اسلامی بیان شده است. از آنجا که حکومت ایران، جمهوری اسلامی و دین رسمی ایران، اسلام و مذهب، جعفری اثنی عشری است. بدین ترتیب اصول و موازین اسلامی بر کلیة امور و شئون جامعه از طریق اجتهاد مستمر فقهای جامع‎الشرایط بر اساس کتاب و سنت معصومین (س) حاکمیت می‌یابد. قانون اساسی برای تحقق این حاکمیت در امر قانون‌گذاری، مطابقت کلیه قوانین و مقررات را بر اساس موازین اسلامی مقرر داشته است. حفظ نظام و پاسبانی از کیان حکومت اسلامی در مقابل دشمنان اسلام و نظم و انتظام دادن نهادها و ساختارهای درون جامعه و ایجاد ارتباط معقول و منطقی میان این ساختارهای حکومتی با مردم، محیط جامعه را برای اجرای احکام الهی مستعد می‌کند. بنابراین حفظ نظم عمومی در جامعة اسلامی از اهمیتی دو چندان برخوردار است و لذا استقرار نظم عمومی بر اساس موازین اسلامی مورد توجه مؤکد قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران، از جمله قانون اساسی و قوانین عادی و نیز مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای عالی امنیت ملی می‌باشد. در نظام حقوقی ایران شریعت و فقه اسلامی هم در عرصه قانون‌گذاری و هم در مرحلة اجرای قوانین، نقش اساسی دارد. مطابق اصل چهارم و هفتاد و دوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نهادهای قانون‌گذار باید موازین اسلامی را مبنای قانون‌گذاری خود قرار دهند و حق ندارند قوانین مغایر با احکام اسلام وضع کنند. بنابراین، اقتضای جامع بودن دین اسلام، داشتن برنامه برای زندگی اجتماعی بشر است. فقیهان اسلام عهده‌‌دار بیان برنامه و روش اسلام در تمام جنبه‌‌های زندگی بشر هستند. ایجاد و استقرار نظم عمومی از مقوله‌های مهمی است که علمای اسلام به بیان برنامه شریعت برای تامین آن پرداخته‌اند. اما گاه در مواردی حفظ نظم عمومی در تزاحم با رعایت موازین اسلامی قرار می‌گیرد. در این صورت این مصلحت حفظ نظام اسلامی است که به منظور دستیابی به اهداف شریعت اسلامی، مصلحت اهم است و با استقرار نظم عمومی در جامعه مستقر می‌شود. بنابراین حاکم اسلامی (رهبر) با مشورت مجمع تشخیص مصلحت نظام، بنابر مصلحت حفظ نظام اسلامی، به طور خاص و موقت، طبق ضوابطی، احکام و موازین اسلامی را در قالب احکام حکومتی محدود می‌کند.

در فصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در خصوص حقوق ملت، نامی از نظم عمومی برده نشده است. اما مفاهیم مشابهی مانند حقوق عمومی، مصالح عمومی در جهت محدود نمودن حقوق و آزادی‌ها به کاررفته است که می‌توان آن‌ها را معادل نظم عمومی ارزیابی کرد. فقط در اصل (165) قانون اساسی اصطلاح نظم عمومی بیان شده است:

 «محاکمات‏، علنی‏ انجام‏ می‌شود و حضور افراد بلامانع است‏ مگر آن‏ که‏ به‏ تشخیص‏ دادگاه‏، علنی‏ بودن‏ آن‏ منافی‏ عفت‏ عمومی‏ یا نظم‏ عمومی‏ باشد یا در دعاوی‏ خصوصی‏ طرفین‏ دعوا تقاضا کنندکه‏ محاکمه‏ علنی‏ نباشد.»

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به عنوان عالی‌ترین سند سیاسی-حقوقی کشور در تعریف حدود آزادی‌های فردی از یک سو، مرزآزادی افراد در برابر عملکرد قدرت و از سوی دیگر، حدود اعمال قوای عمومی را در برخورد با حوزة حقوق فردی ترسیم و در عین حال نیز، حدود آزادی و تضمینات آن را بیان کرده است. بدین ترتیب در یک نگاه کلان می‌توان اظهار داشت که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نه به قبول آزادی مطلق دست زده و نه آن را کلا نفی کرده است؛ بلکه در چارچوبی مشخص به تضمین حقوق وآزادی‌های مزبور اقدام کرده و به منظور حفط نظم عمومی، آنها را با عناصری چون اسلام و موزاین آن، امنیت و منفعت عمومی محدود کرده است. در واقع با توجه به آنکه اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر اساس احکام و موازین اسلامی تدوین شده است، مبنای اصلی و اساسی نظم عمومی در حقوق ایران نیز موازین اسلامی در نظر گرفته شده است. همچنین در موارد دیگری که امنیت عمومی، مصلحت عمومی و یا نظائر اینها دچار خدشه شود، بدین معناست که حیثیت و منافع مادی و معنوی جامعه تحت‌الشعاع قرار گیرد و به تعبیر دیگر، نظم عمومی مخدوش شود و از همین روی نیز، اعمال آنها با محدودیت مواجه می‌شود. به عنوان مثال، در برخی اصول قانون اساسی، استیفای حقوق مندرج در آنها به رعایت موازین اسلامی[55]، عدم اخلال به مبانی اسلام[56]، حقوق عمومی[57]، مصالح عمومی[58] یا عدم نقض اصول استقلال، آزادی، وحدت ملّی، موازین اسلامی و اساس جمهوری اسلامی[59] مشروط شده است و گاهی قانون‌گذار اساسی، مورد را به قانون عادی واگذار می‌کند و قانون‌گذار عادی موظف است با در نظر گرفتن مفاد قانون اساسی نسبت به چگونگی اجرای این حقوق و محدودیت‌های لازم، تصمیم بگیرد.[60] قانون اساسی در خصوص کیفیت اعمال، چگونگی تفسیر و تعیین مصادیق این مفاهیم سکوت کرده است.

بنابراین قانون‌گذار اساسی، حقوق و آزادی‌های مندرج در قانون اساسی را تا حدی مورد تأیید و حمایت دانسته است که با استقلال و تمامیت ارضی کشور، مبانی اسلام و نظم عمومی منافاتی نداشته باشد و به منافع و مصالح فردی و اجتماعی دیگران لطمه‌ای وارد نسازد. به همین جهت نیز برای جلوگیری از هرگونه سو استفاده، اعمال این محدودیت را به دست قوه مجریه و مقامات اداری نسپرده است، بلکه هرجا که از تعیین محدوده و حدود و مرز آزادی‌ها بحث کرده است، آن را منوط به تصویب قانون از سوی نمایندگان مردم کرده است. اصول مذکور که تجلّی اراده ملّی و میثاق جمعی است، به وجو آورنده بخشی از نظم عمومی در نظام حقوقی است. به عبارت دیگر، آنچه به عنوان شرایط اجرای حقوق اساسی مردم در قانون اساسی و قوانین عادی آمده است، ناظر به اصل اساسی وجوب حفظ نظام است. از همین روی، مهمترین وظیفه قانون‌گذار، حمایت و حراست از اصول مذکور است و باید پیش از سایر نهادهای سیاسی جامعه و بیشتر از آنها بر اجرای اصول مذکور متعهد و معتقد و در تصویب قوانین عادی دقت لازم را داشته باشد تا از اصول قانون اساسی تجاوز نشود.

در قوانین عادی ایران نیز به کرات از نظم عمومی به عنوان عامل محدودکننده استفاده شده است، مانند: ماده (6) قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب (در امور مدنی)، ماده (286) قانون مجازات اسلامی (1392) و ماده (18) قانون نحوة فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی (1395). به طور مثال ماده (18) قانون احزاب، از نظم عمومی به عنوان محدودکنندة آزادی فعالیت‌های احزاب و جبهه‌ها و ائتلاف‌های موضوع این قانون یاد می‌کند. همچنین در تعداد کثیری از موافقت‌نامه‌های دوجانبه جمهوری اسلامی ایران با کشورهای دیگر در خصوص معاضدت حقوقی، استرداد مجرمین و انتقال محکومین، و  و همچنین در خصوص همکاری‌های اقتصادی و اداری، از نظم عمومی به عنوان عامل بازدارنده و محدودکنندة همکاری استفاده شده است.

در واقع یکی از وظایف اصلی حاکمیت، حمایت و صیانت از نظم عمومی در سطح جامعه است تا در نتیجه آن، اخلالی در جریان عادی امور در نظام اجتماعی پدیدار نشود و شهروندان نیز از جامعه‌ای برخوردار باشند که رشد و شکوفایی فضائل انسانی در آن امکان‌پذیر است.

همچنین در یک نظام حقوقی وظیفه حقوق‌دانان نباید این باشد که گستره قواعد آمره و قلمرو نظم عمومی را گسترش دهند؛ بلکه برعکس حقوق‌دانان باید با استفاده از فنون و سازو کارهای خاص در قانون‌گذاری، قلمرو نظم عمومی را به حداقل ممکن برسانند، تا هم نظم عمومی و مصالح عمومی حفظ و حسن جریان امور را تأمین کند و هم اراده آزادی افراد بیشتر حفظ شود.

نتیجه‌گیری:

نظم عمومی نه تنها در بسیاری از قوانین موضوعه کشورها و از جمله ایران تعریف نشده است، بلکه حقوق‌دانان نیز در ارائه تعریفی جامع و روشن از آن با مشکل مواجه بوده و تنها به ارائه تعریفی کلی اکتفا کرده‌اند. این دشواری در مرحله تعیین مصادیق نظم عمومی نیز دیده می‌شود. نظم عمومی با ارکان تمدن و اخلاق حاکم بر یک جامعه ارتباط مستقیم دارد و استنباط از آن از جامعه­ای به جامعة دیگر متفاوت است و این امر درک نظم عمومی را بیش از پیش دشوار ساخته است. با این حال نظم عمومی چه در عرصة حقوق داخلی و چه زمانی که مسئله حقوقی به خاطر وجود یک عنصر خارجی رنگ بین‌المللی به خود می‌گیرد، محدودیت­هایی را در راه شناسایی و اجرای قوانین داخلی و یا قراردادها، اسناد و معاهدات بین‌المللی ایجاد می‌کند. مقولة حقوق بشر فقط با تضمین سازگاری میان ماهیت این حقوق از یک سو و محدودیت­های پیش‌بینی شده در اعمال آن از سوی دیگر معنای واقعی خود را نشان می‌دهد. در غیر این صورت همیشه دلایل بی‌شماری برای وسوسه دولت­ها در نقض حقوق بنیادین بشر وجود دارد که جهان‌شمولی و لازم‌الاجرا بودن، آنها را به شعاری بدون ماحصل عینی تبدیل می‌کند. اعمال محدودیت در اجرای مقررات حقوق بشر به منظور حفظ نظم عمومی و حمایت از حقوق افراد می‌‍باشد؛ زیرا چنانچه حقوق و آزادی­های عمومی بدون حدوحصر باشد به هرج و مرج در جامعه منجر و همچنین در نهایت به خود این حقوق و آزادی­ها نیز لطمه وارد می‌شود.

به دلیل تفاوت فاحش فرهنگ‌ها و تمدن‌های اقوام و ملل مختلف مسلماً آنچه که در یک فرهنگ ممکن است عملی توهین‌آمیز یا غیرانسانی تلقی شود، در فرهنگی دیگر ممکن است به این صورت مورد قضاوت واقع نشود و همین تفاوت‌ها در خلق‌وخو، روحیات و دیدگاه‌های انسان­هایی که در بسترهای فرهنگی متفاوت و گاهی متضاد با یکدیگر پرورش یافته­اند، ارائه یک معیار مورد قبول عمومی برای این مفاهیم را مشکل یا حتی غیرممکن ساخته است. بنابراین برای جلوگیری از سوءاستفاده از حقوق و آزادی­های مندرج در تعهدات حقوق بشری در نظام داخلی کشورها باید معیارها و ضوابط نظم عمومی از قبل مشخص شود. اگرچه نظم عمومی همواره به عنوان مانع شناسایی شده‌اند، اما با نگاه مثبت می‌توان آن را حامی حقوق و آزادی­های مندرج در تعهدات حقوق بشر محسوب کرد. در نظام حقوقی‌ایران، آنچه به‌عنوان شرایط اجرای حقوق‌اساسی مردم در قانون اساسی و قوانین‌عادی آمده است، ناظر به‌اصل اساسی رعایت موازین اسلامی است. علاوه بر این اصل، حقوق عمومی، مصالح عمومی و نظم عمومی نیز مورد توجه قانون اساسی بوده است. از همین رو، مهمترین وظیفه قانون‌گذار، حمایت و حراست از اصول مذکور است و باید پیش از سایر نهادهای سیاسی جامعه و بیشتر ازآنها بر اجرای اصول مذکور متعهد و معتقد بوده و در تصویب قوانین عادی دقت لازم را به‌عمل آورد تا از اصول قانون اساسی تجاوز نشود.