مبانی قانونی و فقهی مسئولیت مدنی شهرداری در پرداخت معوض عقب‌ نشینی املاک

نوع مقاله : مقاله کاربردی

نویسنده

دانشجو دکتری دانشگاه آزاد اسلامی واحد نراق

10.22034/law.2021.526247.1059

چکیده

شهرداری، سازمانی محلی و نوعی سیستم اداره شهر است که به منظور اداره امور محلی از قبیل عمران و آبادانی، بهداشت، ایجاد تاسیسات شهری و رفاه ساکنین شهر و غیره تاسیس می‌شود. یکی از وظایف شهرداری‌ها، اجرای طرح‌های عمومی و عمرانی و ایجاد خیابان و توسعه معابر می­باشد که این اقدامات شهرداری در مواردی محدودیتهایی برای حقوق مالکانه اشخاص ایجاد نموده و باعث ورود خسارت و در نتیجه موجد مسئولیت مدنی برای شهرداری می­گردد. در این پژوهش به بررسی مبانی قانونی و فقهی که می‌تواند مستند الزام شهرداری به پرداخت معوض عقب نشینی املاک ناشی از اجرای طرح عمومی گردد، پرداخته شده است ­­­­که تحلیل و تبیین این موضوع می‌تواند در احیای حقوق مردم موثر باشد. هدف از این تحقیق، تشریح مبانی قانونی و فقهی مسئولیت شهرداری و تنزیل تشتت آرای قضایی در محاکم و ایجاد وحدت رویه و انعکاس خلأهای قانونی می­باشد.

کلیدواژه‌ها


عنوان مقاله [English]

Legal and jurisprudential bases of municipal civil liability in paying compensation for property withdrawal

نویسنده [English]

  • Mostafa Mahmoodi Harandi
PhD student of Azad University, Naragh Branch
چکیده [English]

A municipality is a local organization and a kind of city administration system that is established to manage local affairs such as development, health, creating urban facilities and the welfare of city residents, etc. One of the duties of municipalities is to implement public and development projects and to create streets and roads, which in some cases create restrictions on the property rights of individuals and cause damage and thus create civil liability for the municipality. This study examines the legal and jurisprudential principles that can document the obligation of the municipality to pay compensation for the withdrawal of property resulting from the implementation of the public plan, which analysis and explanation can be effective in restoring the rights of the people . The research method in this research is in the field of descriptive-analytical research and the method of collecting information is mainly library in the form of books and articles. The purpose of this research is to explain the legal and jurisprudential principles of municipal responsibility and to reduce the fragmentation of judicial opinions in the courts and to create unity of procedure and reflection of legal gaps.

کلیدواژه‌ها [English]

  • Property
  • municipality
  • Retreat
  • Civil Liability
  • Compensation

مقدمه:

«شهرداری» سازمانی محلی است که بر طبق اصل عدم تمرکز اداره به منظور اداره امور محلی از قبیل عمران و آبادانی، رفاهی، امور اجتماعی و فرهنگی و بهداشتی، اداره وگسترش تاسیسات شهری و غیره در هر محلی که جمعیت آن حداقل بالغ بر پنج هزار نفر باشد تاسیس می‌شود و از دو واحد به نام شورای شهر و اداره شهرداری تشکیل شده که اولی قوه ناظر و تصمیم گیرنده در شهر و دومی مجری آن است. (طباطبائی موتمنی، 1378: 117) ماده 55 قانون شهرداری مصوب11/4/1334 و مواد قانونی دیگر به‌صورت پراکنده، وظایف شهرداری را تشریح نموده است. یکی از وظایف شهرداری‌ها، اجرای طرح‌های عمومی به‌منظور ایجاد و توسعه خیابان و معابر است. در قوانین موضوعه، «طرح» به صورت کلی تعریف نشده است، لکن قانون‌گذار در بندهای 2 و 3 و 4 ماده 1 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب 16/4/1353 به تعریف انواع طرح‌هایی که ناظر به امور عمرانی و شهرسازی و آبادانی شهر می­باشد، پرداخته است. طرح جامع، طرح تفصیلی، طرح عمرانی و شهرسازی و طرح هادی از این قبیل هستند.

با توجه به اینکه عقب نشینی املاک و اراضی ممکن است ناشی از طرح عمرانی و یا تفصیلی باشد، صرفاً به تعریف این دو اصطلاح پرداخته می‌شود.

طرح تفصیلی: عبارت از طرحی است که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر نحوه‌ی استفاده از زمین‌های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویتهای مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین می‌شود و نقشه‌ها و مشخصات مربوط به مالکیت بر اساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم می‌گردد.

طرح عمرانی: برابر بند10 ماده 1 ‌قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 10/12/1351 منظور طرحی است که برای انجام برنامه­های رفاه اجتماعی و عملیات زیر بنایی و یا احداث ساختمان و تاسیسات جهت تسهیل و تحقق کلیه وظایف دولت یعنی نوسازی و عمران و توسعه شهر اجرا می­گردد.

امروزه با توجه به گسترش شهرها و شهرنشینی‌ها و نیاز شهروندان به امکانات رفاهی بیشتر، توسعه تاسیسات شهری، امری لازم و ضروری می­باشد. در این خصوص، اجرای طرح‌های عمومی شهرداری در بسیاری از موارد با حقوق مالکانه‌ی اشخاص در تزاحم قرار می­گیرد؛ عقب نشینی املاک در مسیر طرح، مصداقی از این تزاحم می­باشد. عقب نشینی املاک و اراضی اشخاص ممکن است ناشی از اجرای طرح‌های تعریض و بازگشایی معابر یا هنگام نوسازی و رعایت برهای اصلاحی باشد.

در خصوص مسئولیت شهرداری به تامین حقوق مالکانه در زمان عقب نشینی املاک، اختلاف نظر وجود دارد، عده‌ای در صورتی که عقب نشینی املاک صرفاً ناشی از طرح عمرانی باشد، مالک را مستحق دریافت بها و معوض مقدار عقب نشینی شده می­دانند و در صورتی که ناشی از طرح تفصیلی باشد، مالک را مستحق دریافت خسارت نمی­دانند و برخی دیگر با استناد به تبصره 6 ماده 100 قانون شهرداری اصلاً اعتقادی به استحقاق مالک بر دریافت خسارت ناشی از عقب نشینی املاک ندارند. البته ممکن است معبر و گذری که ملک یا مستحدثات خواهان در آن واقع شده مشمول هیچ یک از طرح‌های عمومی نباشد، لکن مالک بخواهد با رها سازی بخشی از ملک خود در زمان ساخت و ساز و یا در زمان تخریب و بازسازی و بنا به میل خود، مبادرت به ایجاد کوچه اختصاصی نماید و وضعیت آمد و شد خود را تسهیل کند یا در میزان عقب نشینی شده فضای سبز اختصاصی ایجاد نماید؛ بدیهی است این مورد خارج از حوزه مسئولیت شهرداری و قوانین تملکی و عمل مالک مشمول قاعده اقدام می­باشد.

در ذیل مبانی که می‌تواند در هر حال مستند الزام شهرداری به پرداخت معوض عقب نشینی املاک گردد در دو بخش مبانی قانونی، قضائی و فقهی تشریح می‌شود.

 

 

1- مبانی قانونی و قضائی

مبانی قانونی که می‌تواند مستند الزام شهرداری به پرداخت معوض عقب نشینی املاک گردد، شامل قوانین عمومی و قوانین و مقررات خاص می­باشد.

 1-1- قوانین عمومی

قوانینی که عمومیت داشته و موادی از آن به نوعی می‌تواند متضمن مسئولیت شهرداری به پرداخت معوض عقب نشینی املاک باشد، شامل قانون اساسی، قانون مدنی، قانون مسئولیت مدنی است.

1-1-1- قانون اساسی

اگرچه با توجه به کلی بودن قانون اساسی، اصلی که مشخصأ به مقوله تملک اراضی اشخاص پرداخته باشد در آن وجود ندارد، لکن در سه اصل 44، 46 و 47 درباره­ مالکیت بحث شده و سه نوع مالکیت دولتی، عمومی و خصوصی پذیرفته شده است و هیچ یک از انواع مالکیت، دارای مزیّت خاصی بر دیگری نیست و تمامی انواع مالکیت در محدوده شرایط معیّن شده در قانون اساسی و قوانین عادی، محترم بوده و موجودیت دارند.

مواد 17 تا 19 اعلامیه جهانی حقوق بشر، اصل مالکیت را محترم شمرده و عدم تعدی و تجاوز به آن را مورد تایید قرار داده است. همچنین بند «ش» منشور حقوق شهروندی که در تاریخ 29/9/1395 در همایش قانون اساسی و حقوق ملت به امضای رئیس جمهور رسید، به موضوع حق مالکیت اختصاص یافته و در ماده 75 آن مقرر شده است: «حق مالکیت شخصی شهروندان محترم است. هیچ شخص یا مقامی نمی‌تواند مالکیت دیگری را سلب، یا اموال او را مصادره یا ضبط یا توقیف کند یا نسبت به حقوق مالی یا مالکیت او ممانعت، مزاحمت یا محدودیت ایجاد کند، مگر به‌ موجب قانون».

تملک اراضی و املاک اشخاص را می‌توان از استثنائات اصل 47 دانست که مالکیت مشروع شخص را محترم‌ شمرده. همچنین اصل 22 قانون اساسی متضمن در امان بودن مال افراد از تعرض نیز می‌تواند مبنای قانونی تملک نیز محسوب شود.

اصل 40 قانون اساسی در مورد حاکمیت موازین اسلامی بر قوانین و مقررات اداری نیز مبنای قانونی تملک محسوب می‌شود. به موجب این اصل هیچکس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد.

2-1-1- قانون مدنی

 یکی از حقوق مسلم افراد در جامعه، حق مالکیت است. مالکیت کامل ترین حق عینی است به نحوی که تمامی منافع اقتصادی مال را شامل می‌شود. مطابق ماده 31 قانون مدنی هیچ مالی را از تصرف صاحب آن نمی‌توان بیرون کرد مگر به حکم قانون. تملک از بارزترین وجوه نادیده گرفتن حق مالکیت شخصی به استناد مصالح عمومی است. قانون، به شهرداری‌ها و دولت در مقام اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی، اذن خرید، تملک و سلب مالکیت قانونی اشخاص را با رعایت مقررات قانونی داده است. در این راستا چنانچه برای تأمین نیازمندی‌های شهری و احداث و اصلاح‌ معابر و مانند آن، چاره‌ای جزء تصرف و تملک اراضی و ابنیه اشخاص وجود نداشته باشد، می‌تواند نسبت به تملک و تصرف آن اقدام کرد. حال که شهرداری‌ها در راستای اعمال تصدی یا حاکمیت خود، این حکومت مالکانه را سلب می­کنند، در عین حال باید ترتیبی اتخاذ شود تا حقوق مالکانه اشخاص به نحو مطلوبی جبران شود.

3-1-1- قانون مسئولیت مدنی مصوب 7/2/1339

شخصی که با دیگری رابطه‌ قراردادی ندارد، ولی به دیگری خسارت وارد کرده است، در برابر او مسئولیت مدنی دارد، تفاوتی نمی­کند که زیان رساننده دولت باشد یا اشخاص حقوقی یا حقیقی. در تامین توافقی که ناشی از توافق ارادی شهرداری و صاحبان حقوق مالکانه است و به اصطلاح ماهیت حقوقی آن، عمل حقوقی می‌باشد آنچه به صاحبان حقوق پرداخت می‌شود، عوض قراردادی می­باشد؛ اما در جائی که الزام شهرداری به جبران و تامین حقوق مالکانه در نتیجه تسلط بر مال دیگری یا تجاوز از حقوقی که قانون برای افراد ایجاد کرده به صورت قهری و به حکم دیوان عدالت اداری یا محاکم عمومی باشد، مسئله جبران خسارت مطرح شده و مطابق ماده 1 قانون مسئولیت مدنی، شهرداری به عنوان عامل ورود ضرر، مسئول جبران خسارت ناشی از عمل خود‌ می‌باشد.

شرایط مسئولیت مدنی دولت و سازمانهای دولتی، در ماده 11 قانون مسئولیت مدنی، پیش بینی شده است. به موجب این ماده کارمندان دولت و شهرداری و موسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام وظیفه عمداً یا در نتیجه بی‌احتیاطی، خسارتی به اشخاص وارد نمایند، شخصاً مسئول جبران خسارات وارده می‌باشند، ولی هرگاه خسارات وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسایل ادارات و موسسات مزبور باشد، در این‌صورت جبران خسارت، به عهده‌ی اداره یا موسسه مربوطه است. ولی در مورد اعمال حاکمیت دولت هر گاه اقداماتی که برحسب ضرورت برای تامین منافع اجتماعی طبق قانون به‌عمل آید و موجب ضرر دیگری شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود.

 مستفاد از بند الف ماده 64 قانون ‌برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، اعمال مربوط به حاکمیت دولت، اعمالی هستند که دولت در انجام آنها حاکم و قدرت مطلق است و منافع حاصل از انجام آن شامل همه اقشار جامعه می‌گردد و بهره‌مندی افراد از این نوع خدمات نه تنها ‌موجب ایجاد محدودیت برای استفاده دیگران نمی‌شود، بلکه تحقق آن اقتدار دولت را نیز افزایش می‌دهد و اعمال تصدی اعمالی هستند که در آنها نشانی از قدرت سیاسی دولت دیده نمی‌شود و دولت مشابه اشخاص خصوصی انجام می‌دهد.

 مبنای مسئولیت مدنی در ماده 11 بر نظریه تقصیر استوار شده و حسب قسمت اخیر این ماده اصولاٌ دولت نه تنها نسبت به عمل غیر، مسئولیتی ندارد، بلکه مسئولیت مدنی دولت فقط شامل اعمال تصدی‌گری آن می‌شود و در اعمال حاکمیت، هر چند موجب ورود خسارت به عده‌ای باشد چون این‌گونه خسارتها ناشی از اعمال حکومتی و در جهت منافع و مصالح عمومی و از آثار و نتایج قهری زندگی اجتماعی می‌باشد، لذا مسئولیتی بر عهده‌ی دولت نیست. (یزدانیان، 1395: 563).

در پاسخ متذکر می­گردد قانون مسئولیت مدنی، قانونی عام و مصوب سال 1339 است و به‌نظر می‌رسد مقرراتی که در خصوص موضوع بحث پس از این قانون تصویب شده از جمله لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه­های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358 و ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها مصوب 1370 که به موجب آن دولت و شهرداری ملزم گردیده تا در مقابل تملک اموال اشخاص که ناشی از اعمال حاکمیت است، بها و قیمت آن را به صاحبان حقوق بپردازند، به نوعی قسمت اخیر ماده 11 که اعمال حاکمیت را از عوامل رافع مسئولیت مدنی بیان کرده نسخ ضمنی نموده است. این نظر با اصل ضرورت جبران خسارت به عنوان هدف مسئولیت مدنی سازگاری بیشتری دارد؛ ضمن اینکه در مقررات موضوعه، مفهوم اعمال حاکمیت و تصدی روشن نبوده است و مرز دقیقی بین این دو وجود ندارد و همواره این امکان وجود دارد که دولت هر عملی را در زمره اعمال حاکمیت محسوب و با استناد به این ماده از پرداخت خسارت به زیاندیده امتناع نماید.

2-1- قوانین و مقررات خاص

در خصوص موضوع تملک اراضی واملاک، در برهه­های زمانی مختلف، قوانین و مقررات کثیری به تصویب رسیده که غالب این قوانین به مرور زمان منسوخ یا ملغی گردیده است؛ قوانینی که ذیلاً اشاره می­گردد به‌عنوان منبع در زمینه عقب نشینی املاک و تعیین تکلیف حقوق مالکانه حاکمیت داشته و قابلیت استناد دارد.

1-2-1- قانون شهرداری مصوب 11/4/1334

در بند 6 ماده 100 قانون شهرداری‌ها تصریح شده که در مورد تجاوز به معابر شهر مالکان در هنگام نوسازی می­بایست رعایت برهای اصلاحی را بنمایند؛ این تبصره به شهرداری اجازه می‌دهد در صورت مراجعه اشخاص برای دریافت پروانه احداث یا بازسازی بنا، اصلاحی مصوب در طرح را رعایت نمایند.

 بر خلاف استنباط برخی اشخاص که عقیده دارند به دلیل تکلیف مالک به رعایت برهای اصلاحی بر اساس پروانه ساختمانی و طرح‌های مصوب، هیچ حقوقی به مالک تعلق نمی­گیرد، این تبصره هیچ دلالتی بر این که مالکین مقدار عقب نشینی شده را مجاناً به شهرداری واگذار­ و تملیک کنند، ندارد و درست است که قانون‌گذار در بند 6 ماده 100 اشاره‌ای به پرداخت معوض ننموده، ولی در تبصره 5 ماده 96 قانون شهرداری، برای ملکی که در مسیر توسعه خیابان و گذر عمومی قرار گرفته اعم از این که دارای سابقه ثبتی باشد یا حتی به ثبت نرسیده باشد، پرداخت غرامت در نظر گرفته است، فلذا عدم تصریح به پرداخت معوض در این ماده به منزله تملیک مجانی نیست و تملیک رایگان نیاز به تصریح قانون‌گذار دارد و با توجه به این که مقدار عقب نشینی به تملک شهرداری در می­آید، شهرداری می‌تواند نسبت به میزان عقب نشینی بنام خود سند مالکیت دریافت کند و مطابق تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری و ماده 45 آیین نامه مالی شهرداری‌ها، کوچه‌های عمومی جزو اموال شهرداری و در مالکیت شهرداری قرار می­گیرد.

بدیهی است در صورتی که میزان بر اصلاحی، مساحتی باشد که عملاً امکان احداث بنا و صدور پروانه ساختمانی در باقیمانده پلاک میسر نباشد، مطابق تبصره ماده 18 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 7/9/1347 در صورت پیشنهاد مالک، شهرداری مکلف است بهای کل مساحت اعم از اصلاحی و باقیمانده را به مالک بپردازد. (پورسلیم بناب، 1394: 75).

 مطابق تبصره 6 ذیل ماده 96 قانون شهرداری‌ها، اراضی کوچه­های عمومی و به طور کلی معابر که مورد استفاده و بهره برداری عمومی قرار می­گیرد در مالکیت شهرداری است. در ماده 101 قانون مرقوم قانون‌گذار معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می‌شود را متعلق به شهرداری دانسته و شهرداری در قبال آن به هیچ عنوان وجهی به صاحب آن پرداخت ­کند و مفهوم مخالف آن این است که اگر احداث معبر و شارع، نه در اثر تفکیک بلکه در اثر اجرای طرح باشد بایست غرامت ان به مالک پرداخت شود. توضیح این که عقب نشینی املاک که در نتیجه اجرای طرح تعویض به مالکان این گونه املاک تحمیل می‌شود به منزله اجرای حکم ماده 101 قانون شهرداری محسوب نمی‌شود و در چنین مواردی، ماده 45 اصلاحی آیین نامه قانون ثبت املاک نیز، دلالتی بر سلب مالکیت رایگان ندارد.

در ماده 96 قانون شهرداری مقرر شده است: هرگاه برای تامین احتیاجات شرعی و رفع نیازمندیهای عمومی باید تمام یا قسمتی از اراضی و املاک در محدوده شهر به تصرف شهرداری درآید، از قانون توسعه معابر 1320 استفاده نماید و ماده 96 قانون شهرداری و قانون توسعه معابر نیز تا کنون نسخ یا لغو نشده و در ماده 1 قانون اصلاح قانون توسعه معابر 1/4/1320 مقرر شده است هرگاه شهرداری‌ها توسعه یا اصلاح یا احداث برزن- خیابان- میدان- گذر- کوی- انهار یا قنوات را برای تسهیل آمد و شد یا زیبایی شهر لازم بدانند طبق مقررات این قانون رفتار خواهد شد و در ماده 4 این قانون تصریح شده است که شهرداری می‌تواند هر مقدار ملکی را که لازم بداند به بهای عادله خریداری نماید.

ممکن است این‌طور استدلال شود که با عقب نشینی و رها کردن ملک توسط مالک، اسقاط مالکیت صورت گرفته و ملک رها شده مشمول قاعده اعراض می‌شود و با توجه به اینکه اعراض نیز مانند ابراء، سبب سقوط حق است، بدین‌وسیله حق مالک نسبت به مالی که از آن اعراض شده ساقط می‌شود و چون هر صاحب حقی می‌تواند از حقوق خویش صرف نظر نماید، مالک نیز محق است حق خویش نسبت به مال خود را ساقط نماید، در نتیجه آن مال در زمره مشترکات عمومی قرار می­گیرد و از مالکیت مالک خارج می‌شود.

این استدلال صحیح نمی­باشد؛ اعراض در لغت به معنی روی گردانیدن است و این عمل حقوقی تنها با ارادۀ صاحب آن واقع می‌شود. در اعراض نیز تمامی شرایطی از قبیل قصد و اهلیت که برای دیگر اعمال حقوقی لازم است، شرط می‌باشد. [1] ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاک، ملک ثبت شده را متعلق به کسی می‌داند که در دفتر املاک بنام او ثبت شده است، پس اسقاط چنین مالکیتی به صرف اعراض از بین نمی‌رود و به صرف اعراض، مال از حیطه‌ی سلطنت مالک خارج نمی‌شود، مگر اینکه به بایر شدن ملک منجر گردد و دولت آن را بر مبنای نیازهای عمومی تصاحب کند، زیرا مالکیت از احکام وضعی است و همان‌گونه که برای ورود چیزی در ملکیت و ایجاد مالکیت سبب شرعی و قانونی ضروری است، خروج از ملکیت و سلب رابطة مالکیت نیز محتاج به ناقل شرعی و قانونی است و با توجه به اینکه کمتر اتفاق می­افتد که عقب نشینی املاک با اختیار و رضایت مالک صورت گیرد، وقتی با نیرویی خارج از قدرت، مالی از تسلط شخص خارج شود، به‌لحاظ فقدان قصد اباحه دیگر شامل قاعده اعراض نیست.

 2-2-1- قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 7/9/1347

این قانون با هدف اصلاح ساختار اساسی بافت­های مختلف شهری، تامین نیازهای عمومی، ایجاد و توسعه‌ی پارکها و اصلاح و احداث معابر و نوسازی محلات و به‌طور کلی در زمینه‌ی شهرسازی مدون گردیده است.

ماده 18 این قانون، به کیفیت پرداخت غرامت به کسانی که ملک آنها در مسیر اجرای طرح قرار گرفته است و دریافت حق مرغوبیت از کسانی که در اثر اجرای این قبیل طرح‌ها ملک آنها مرغوب می‌شود، اشاره دارد. البته دریافت حق مرغوبیت در پی صدور فتوای حضرت آیت الله خمینی «ره» که حق مرغوبیت را خلاف شرع می­دانست، به موجب قانون لغو حق مرغوبیت مصوب 1360 نسخ گردید و شهرداری‌ها با نسخ قانون یاد شده از محاسبه حق مرغوبیت و تهاتر آن با خسارات ناشی از تملک منع گردیدند.

ماده 20 این قانون تکلیف نموده است شهرداری بهای عرصه و اعیان ابنیه و مستحدثات مشمول طرح‌های عمرانی ونوسازی و اصلاح معابر و همچنین حق کسب و پیشه و تجارت اشخاصی که محل کار آنها در اثر اجرای طرح از بین می‌رود نقداً پرداخت نماید.

در ماده 27 این قانون، پرداخت حق کسب و پیشه یا تجارت اشخاص (اعم از مستأجر یا متصرف یا خود مالک) که محل کار آنان در اثر اجرای طرح‌های احداث و توسعه معابر و نوسازی و­عمران شهری از بین می‌رود به عهده شهرداری محول شده است.

مطابق ماده 31 مرقوم، شهرداری‌ها می‌توانند برای تأمین نیازمندیهای شهری و عمومی و عمران و نوسازی با تصویب انجمن شهر و تأیید وزارت کشور اراضی و املاک واقع بین حد مصوب فعلی هر شهر تا حد نهایی مشخص در نقشه جامع آن شهر را ظرف پنج سال پس از تصویب نقشه جامع با پرداخت بها تملک و تصرف کنند.

 

 

3-2-1- قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مصوب 29/8/1367

از آنجایی که زمان اجرای دقیق طرح‌های مصوب دستگاه‌های اجرائی به لحاظ فقدان امکانات مالی و اجرایی مشخص نبود، غالباً مالکان اراضی و املاکی که ملک آنها در محدوده طرح واقع بود، در بلاتکلیفی بسر می­بردند و اختیار اعمال حقوق مالکانه از قبیل خرید و فروش و احداث بنا را نداشتند، چرا که شهرداری معمولاً برای مالکین این گونه اراضی خدماتی از قبیل گواهی معامله یا پروانه ساخت صادر نمی­نمود، به همین خاطر طرحی به عنوان قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها در مجلس تصویب شد که به‌موجب این ماده واحده کلیه وزارتخانه­ها، مؤسسات، سازمان­ها، نهادها، شرکت­های دولتی یا وابسته به دولت و شهرداری‌ها و مؤسساتی که شمول قانون بر آن­ها مستلزم ذکر نام باشد، مکلف شدند در طرح‌های عمومی یا عمرانی که ضرورت اجرای آن‌ها توسط وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی با رعایت ضوابط مربوطه تصویب و اعلان شده باشد و در اراضی و املاک شرعی و قانونی اشخاص اعم از (حقیقی و حقوقی) قرار داشته و در داخل محدوده شهرها و شهرک­ها و حریم استحفاظی آنها باشد، پس از اعلام رسمی وجود طرح، حداکثر ظرف مدت هجده ماه نسبت به انجام معامله قطعی و انتقال اسناد رسمی و پرداخت بها یا عوض آن طبق قوانین مربوطه اقدام نمایند.

4-2-1- قانون تنظیم­ بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 27/11/1380

 از آنجایی که در نظام اداری، کلیه اعمال مامورین عمومی باید به حکم قانون باشد، قانون‌گذار در جهت ضمانت اجرایی این اصل مهم، اخذ وجه یا کالا یا خدمات غیرقانونی ولو به نفع دولت حتی با توافق طرفین را هم مجاز ندانسته است.

با توجه به اینکه غالباً تملک اراضی اشخاص در برخی از طرح‌های عمومی یا هنگام ارائه خدمات از جمله تفکیک و صدور پروانه یا تغییر کاربری، به بهانه تملیک ارادی و اختیاری و هبه به شهرداری صورت می­پذیرد، مطابق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکتهای دولتی‌غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود. (محمدی، 1395: 117). همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلیه معاملات اعم از داخلی و‌خارجی توسط وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکتهای دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی، مؤسسات و شرکتهایی که شمول قانون بر‌آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است و یا تابع قوانین خاص هستند ممنوع می‌باشد.

 5-2-1-تبصره 3 ذیل ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 15/10/1389

مطابق تبصره 3 ماده 62 قانون مذکور « دستگاه‌های اجرائی در مقابل ارائه خدمات یا اعطاء انواع مجوز حتی با توافق، مجاز به اخذ مبالغی بیش از آنچه که در قوانین و مقررات قانونی تجویز شده است، نمی­باشند. تخلف از اجرای این حکم و سایر احکام این ماده مشمول مجازات موضوع ماده 600 قانون مجازات اسلامی است». طبق تبصره 2 این ماده، کلیه خدمات و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرائی از جمله شهرداری کلان شهرها مشمول این ماده خواهد بود.

 6-2-1- قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها مصوب 28/8/1370

این قانون صرفاً در مورد شهرداری‌ها وضع شده و دیگر دستگاه‌های اجرائی، کماکان از لایحه قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت استفاده می‌نمایند. (میرزائی، 1387: 126). بر حسب این ماده واحده، در کلیه قوانین و مقرراتی که شهرداری مجاز به تملک ابنیه، املاک واراضی قانونی مردم می­باشد در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک، قیمت روز ابنیه و املاک تقویم و پرداخت می‌شود.

قانون مذکور صرفاً ناظر بر تملک ابنیه و املاک مردم بوده و برای تملک اراضی و ابنیه دولتی توسط شهرداری ارائه طریق ننموده است. یکی از تفاوتهای این قانون با لایحه قانون نحوه خرید و تملک اراضی، در تعیین قیمت اراضی و املاک می­باشد. در لایحه قانونی، قیمت عادله و در قانون نحوه تقویم، قیمت روز ملاک عمل می­باشد.

7-2-1- لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه­های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358

این لایحه قانونی که در سال 1358 توسط شورای انقلاب به تصویب رسیده، قانونی عام بوده و در حال حاضر یکی از مهم‌ترین منابع برای تعیین تکلیف حقوق مالکانه در مورد اجرای طرح‌های عمومی است؛ کلیه دستگاه‌های دولتی که قصد خرید و تملک اراضی و ابنیه برای اجرای طرح‌های عمومی و عمرانی و نظامی دولت را داشته باشند، مشمول این لایحه قانونی بوده و می­بایست مقررات مندرج در آن را اعمال و رعایت نمایند.

به‌موجب ماده 1 این قانون، هرگاه برای اجرای برنامه­های عمومی، عمرانی و نظامی وزارتخانه­ها یا مؤسسات و شرکتهای دولتی یا وابسته به‌دولت، همچنین شهرداری‌ها و بانک‌ها و دانشگاه‌های دولتی و سازمانهائی که شمول قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام باشد و از این پس «دستگاه اجرائی» نامیده می‌شوند به اراضی، ابنیه، مستحدثات، تأسیسات و سایر حقوق مربوط به اراضی مذکور متعلق به اشخاص حقیقی یا حقوقی نیاز داشته باشند و اعتبار آن قبلاٌ به‌وسیله دستگاه اجرائی یا از طرف سازمان برنامه و بودجه تأمین شده باشد دستگاه اجرائی می‌تواند ملک مورد نیاز را مستقیماً یا به‌وسیله هر سازمان خاصی که مقتضی بداند بر طبق مقررات مندرج در این قانون خریداری و تملک نماید. از شرایط مقرر در این قانون، تامین اعتبار طرح قبل از خرید و تملک و همچنین تایید و تصویب ضرورت اجرای طرح، به‌وسیله بالاترین مقام اجرائی دستگاه اجرائی تملک کننده می­باشد.

8-2-1- آراء وحدت رویه

رویه قضایی هرگز در حقوق‌اداری ایران به‌عنوان یک منبع‌مستقل، مبنای صدور احکام قضایی نیست و به‌عنوان منبع فرعی در کشور محسوب می‌شود، مگر آنکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری یا دیوان‌عالی‌کشور در مقام ایجاد وحدت رویه، اقدام به صدور احکام لازم الاتباع بنماید.

مضمون غالب آرای وحدت رویه دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور که در حوزه نظم حاکم بر حقوق مالکانه و طرح‌های عمومی دولتی و شهرداری از ناحیه این دو مرجع صادر شده است، موید حمایت از حقوق مالکانه و رفع تجاوز از این حقوق در برابر اجرای طرح‌های عمومی می­باشد که می‌توان از منطوق این آراء، در زمینه ممنوعیت شهرداری از تصرف و تملک رایگان اراضی و املاک اشخاص در زمان عقب نشینی املاک، وحدت ملاک گرفت.

1- رأی شماره ۵۱۷ - ۵۱۸ مورخ 5/8/1387 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال قسمتی از طرح تفصیلی بابل.

2- رأی شماره 470 مورخ 27/10/1389هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به طور رایگان و یا پرداخت قیمت معادل آن به منظور تفکیک.

3- رأی شماره 56 مورخ 30/2/1380 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال قسمتی از بندهای طرح جامع کرج.

4- رأی شماره 59 مورخ 9/4/1375 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص الزام متقاضیان تفکیک به دادن تعهد درخصوص واگذاری رایگان قسمتی از اراضی ملکی خود به منظور تامین فضای آموزشی و خدماتی.

5- رأی شماره 386 و387 مورخ 24/11/1378 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال قسمتهائی از طرح تفصیلی ارومیه.

6-رأی شماره 563 مورخ 8/12/1390 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال بنـد سـوم مصـوبه شمـاره 3/25442/86 مورخ 11/11/1386 شورای اسلامی گرگان مبنی بر تعلیق وظیفه شهرداری در باب ارسال پیشنهاد تغییر کاربری اراضی مردم به‌کمیسیون ماده5.

7-رای شماره 1232مورخ 6/11/1394 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال تبصره 2 ماده 1-1-1-4 ضوابط و مقررات شهرسازی کمیسیون ماده 5 مسکن و شهرسازی اردبیل.

 8- رای وحدت‌ رویة شمارة747 مورخ 29/10/1394 هیأت عمومی دیوان عالی کشور، که متعاقب حدوث اختلاف استنباط از تبصرة یک ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 25/3/1392 و تشتت آرای شعب دیوان عدالت اداری و شعب محاکم عمومی در دعاوی مشابه، هر چند در باب صلاحیت مرجع رسیدگی صادر شده، لکن مقدمه و منطوق رای مذکور، بر استحقاق مالکین به دریافت بهای اراضی تصرفی و تملکی شهرداری اشاره دارد. مطابق این رای، در مواردی که مبنای مسئولیت شهرداری غیر از تقصیر باشد یا آنکه مبتنی بر تقصیر باشد ولی تقصیر به حکم قانون مفروض انگاشته شده، مثل ماده 12 قانون مسئولیت مدنی یا جایی که زیان دیده، مدعی وقوع خطای اداری نیست و صرفاً بهای اراضی و املاک تصرف شده توسط شهرداری را مطالبه می‌نماید، دیوان نقشی در رسیدگی به دعوای مسئولیت مدنی شهرداری ندارد و دعوی در صلاحیت دادگاه عمومی است.

2- مبانی فقهی

با اینکه در فقه، کتاب و یا باب خاصی به مسئولیت مدنی اختصاص نیافته است؛ ولی وجود آیات فراوان، مبنی بر ممنوعیت اضرار به غیر و لزوم جبران خسارت در ابواب مختلف فقهی و همچنین قواعدی مانند: قاعده تسلیط، قاعده تسبیب، قاعده لاضرر و قاعده علی الید، به شیوه­های مختلف، حکایت از گستردگی احکام و وسعت قواعد فقهی مسئولیت مدنی دارد.

1-2- آیات

هر چند در قران کریم، آیه‌ای به‌صورت مستقیم ناظر بر مباحث مسئولیت مدنی نیست، لکن خداوند در آیات مختلف و به مناسبت­های گوناگون، ضرر زدن به دیگران را در بیان کلی و یا در قالب مصادیق خاص، منع کرده است که می‌توان به‌عنوان مبنای جبران خسارت در مسئولیت مدنی به آن استناد نمود.

1-1-2- آیه اعتدا

یکی از آیاتی که بسیاری از فقها در شیوه جبران خسارت به صورت مثل و قیمت از آن استفاده کرده اند، عبارت « فَمَنِ اعْتَدَى عَلَیْکُمْ فَاعْتَدُوا عَلَیْهِ بِمِثْلِ مَا اعْتَدَى عَلَیْکُمْ » در آیه 194 سوره مبارکه بقره می­باشد. (طوسی، 1387: 60 و ابن زهره، 1417: 281). بیان شیوه جبران خسارت، نشان دهنده این است که اصل مسئولیت مدنی، مفروض انگاشته شده است. به همین جهت برخی از فقیهان مثل علامه حلی برای اثبات مسئولیت مدنی در موارد خاص به این آیه استدلال کرده اند. (حکمت نیا، 1386: 15).

دلالت این آیه نسبت به اصل پرداخت خسارت مالی، مسلم است، ولی اینکه درصدد بیان شیوة جبران زیان به ادای مثل و قیمت باشد، بستگی به این دارد که «ما» موصولی و یا مصدری قلمداد شود. اگر «ما» مصدری باشد، تنها تساوی در مقدار اعتدا را بیان کرده است و نظری به مثل و یا قیمت اصطلاحی ندارد و اگر «ما» موصولی باشد، علاوه بر اصل شیوة پرداخت خسارت، به تعیین نوع مالی که باید به عنوان خسارت پرداخت شود هم دلالت می کند؛ هر چند ممکن است گفته شود، برای پرداخت خسارت حتی در اموال قیمی، باید ابتدا مثل پرداخت شود، مگر اینکه دادن مثل متعذر باشد. (انصاری، 1418: 217 و اصفهانی، 1418: 362).

2-1-2- آیه معاقبه

از دیگر آیاتی که در باب شیوه جبران خسارت می‌توان به آن اشاره نمود، آیه 126 سوره نحل «وَ إِنْ عَاقَبْتُمْ فَعَاقِبُوا بِمِثْلِ مَا عُوقِبْتُمْ بِهِ » می­باشد. برخی از فقیهان برای اثبات مسئولیت مدنی به این آیه استناد کرده اند. صاحب جواهر بر این باور است که آیه بر جواز مقاصه دلالت می­کند و مقتضای این جواز، ضمان به شیء است. (نجفی، 1373: 86). برخی دیگر مثل مکارم شیرازی آیه فوق را مربوط به امور جزائی دانسته‌اند نه مسئولیت مدنی.

 استدلال به این آیه بدین صورت است که مطابق آن تباه کردن اموال و حقوق و منافع، بی اذن صاحب آن نوعی عقاب است که آیه بر جواز مقابله به مثل دلالت دارد. این آیه دلالت بر این دارد که کسی که مورد ظلم و ستم واقع شده است می‌تواند ظالم را مورد موأخذه قرار دهد و یکی از مصادیق مواخذه، گرفتن خسارت از اوست.

نکته‌ای که باید مورد توجه قرار گیرد اینکه، معاقبه به معنی تجویز فعل حرام یا اتلاف متقابل مال شخص متجاوز و متعدی نسیت. در این زمینه برخی فقها می‌گویند: «واضح است معنای اعتداء به مثل این نیست که در مقابل شکستن ظرف، ظرف متجاوز شکسته شود، بلکه منظور دریافت قیمت ظرف در مقابل شکستن است و این عرفاً معنای اعتداء به مثل در این موارد است». (مکارم شیرازی، 194: 1411).

3-1-2- آیه جزاء السیئه

آیه 40 سوره شوری « وَ جَزَاءُ سَیِّئَةٍ سَیِّئَةٌ مِثْلُهَا » بر تناسب بدی و جزای آن دلالت دارد. بر فرض اینکه سیئه بر اتلاف مال نیز اطلاق گردد، می‌توان از این آیه در اثبات مسئولیت مدنی نیز سخن گفت. با این توضیح که اگر جزای اتلاف مالی، اتلاف مال باشد و از طرفی از بین بردن و نابود کردن آن به لحاظ شرعی و قانونی ممنوع باشد، می‌توان جزای اتلاف مال دیگری را پرداخت خسارت دانست که به نوعی اتلاف مال شخص محسوب می‌شود و در نهایت مسئولیت مدنی وارد کننده زیان را نتیجه گرفت. (حکمت نیا، 1386: 19).

 این آیه هم می‌تواند خطاب به زیان رساننده باشد با این خطاب که اگر زیانی رساندی باید معادل آن را خود تحمل کنی که یکی از راه‌ها، جبران خسارت است و هم می‌تواند خطاب به زیان دیده باشد که اگر خسارتی بر تو وارد گردید می‌توانی معادل آن خسارت و ضرر را از زیان رساننده مطالبه نمایی. (هوشمند فیروز آبادی، 1393: 100).

2-2- اصول و قواعد

نظام حقوق اسلامی مبتنی بر اصول و قواعد فقهی است که می‌تواند به هنگام ضرورت، مبنای حل مسائل اقصادی و اجتماعی مردم و حکومت قرار گیرد؛ در این جا در مقام بیان تمام این قواعد نمی­باشیم، بلکه مهم ترین اصول و قواعدی که مبین احترام به سلطه دیگران بر اموالشان و لزوم رفع تجاوز شهرداری از اموال اشخاص و نفی و جبران ضرر به افراد است، اشاره می‌شود.

1-2-2- قاعده تسلیط

برخی از قواعد فقهی هستند که از حاکمیت و سلطه اشخاص به اموال خود سخن می­گویند ‏یکی از مبانی مهم فقه اسلامی که زیر بنای بسیاری از مقررات اسلامی قرار گرفته، قاعده تسلیط ‏ است که از آن با تعبیر « الناس مسلطون علی اموالهم» یاد می‌کنند که بیان کننده این معنی است ‏که هر مالکی نسبت به مال خود تسلط کامل دارد و می‌تواند در آن، هر گونه تصرفی اعم از مادی ‏و حقوقی بکند و هیچ کس نمی‌تواند او را بدون مجوز شرعی، از تصرفات منع کند.

در اصل 22 و 44 قانون اساسی، به عنوان برترین سند قانونی، با عنایت و توجه به ‏قاعده تسلیط، از سلطه و مالکیت اشخاص نسبت به اموالشان حمایت شده است.

قانون‌گذار در وضع مقرارت مربوط به اجرای طرح‌های عمومی توسط شهرداری به این قاعده ‏توجه زیادی داشته است و دخل و تصرف در حقوق مالکانه اشخاص توسط شهرداری‌ها، ‏در بسیاری از موارد منوط به پرداخت غرامت به مالک شده است. این وضعیت چیزی جز عنایت و احترام به ‏حقوق اشخاص بر اموال خود و چیزی جز توجه به قاعده تسلیط نبوده است. ‏ (بهشتیان، 1394: 115).

در ماده 3 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه­های ‏عمومی عمرانی و نظامی دولت، گفته شده است: «بهای عادله ی اراضی، ابنیه، مستحدثات، تأسیسات و ‏سایر حقوق و خسارات وارده، از طریق توافق بین دستگاه اجرایی و مالک یا مالکین و صاحبان ‏حقوق تعیین می­گردد»؛ یا در ماده واحده قانون نحوه ی تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز ‏شهرداری‌ها، ذکر شده که: «در کلیه قوانین و مقرراتی که شهرداری‌ها مجاز به تملک ابنیه، ‏املاک و اراضی قانونی مردم می­باشند در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک، قیمت ابنیه، ‏املاک و اراضی، بایستی به قیمت روز، تقویم و پرداخت شود». آنچه مسلم است، این که مقنن در وضع مقررات مربوط به وضعیت حقوق مالکانه در زمان اجرای طرح‌های ‏عمومی توسط شهرداری‌ها تا چه حد به قاعده تسلیط و سلطه و اقتدار صاحبان حقوق مالکانه ‏نسبت به اموالشان توجه داشته است. این بدین معناست که باید به مفاد این قاعده به‌عنوان قاعده ‏اولیه و موثر در وضع این قوانین و به عنوان مبنایی قوی برای وضع این قوانین توجه لازم نمود و ‏ارزش و احترام حقوق مالکانه را در تفسیرهای حقوقی محفوظ داشت. ‏

 

 

 2-2-2-‏ قاعده ضمان ید

 در فقه اسلامی قواعدی هستند که حامی حقوق مالکانه بوده و تجاوز به این حقوق را از جانب ‏هر شخصی ممنوع دانسته و اشخاص متجاوز را ملزم به رفع تجاوز از این حقوق می­دانند. از جمله ‏این قواعد، قاعده ضمان ید می­باشد که مستند این قاعده، روایت نبوی« علی الید ما اخذت حتی تودیه » می­باشد. (لطفی، 1392: 122). به‌موجب این قاعده، کسی که به ناحق بر مال دیگری مستولی ‏شده، باید به استیلای خود پایان دهد. قانون‌گذار، در وضع مقررات مربوط به رفع تعارض حقوق ‏مالکانه و حقوق عمومی در مواردی چند به این قاعده و تئوری توجه داشته است. ‏ به هر صورت کسی که بر مال دیگری به ناحق، مستولی شده، باید مال ماخوذ را به صاحبش ‏برگرداند و صرف رفع ید و دست برداشتن از آن کافی نیست، مگر آنکه ملازم یا مقارن با وضع ید ‏صاحبش باشد. پس دادن مال به شخص دیگر، حتی به عیال و اولاد مالک، کافی نیست، مگر اینکه ‏اشخاص از طرف مالک وکالت و نمایندگی داشته باشند. (محمدی، 1373: 127).

بنابراین در وضع مقرات مربوط به حقوق مالکانه می‌توان انتظار داشت که قانون‌گذار به ‏آسانی اجازه استیلا و تعرض اشخاص نسبت به حقوق مالکانه را ندهد، خواه این که شخص ‏مستولی، شخص حقوق خصوصی باشد یا از اشخاص حقوق عمومی باشد.

از مهم ترین مصادیق قاعده ضمان ید، غصب یا به تعبیری موردی است که شخصی به نحو ‏عدوان بر مال دیگری مستولی می‌شود. قانون‌گذار با الهام از قاعده ضمان ید از حقوق مالکانه اشخاص نسبت به ‏اموال حمایت نموده است. ‏

مقنن در مواد 301 به بعد قانون مدنی، مقرراتی در جهت رفع تجاوز از مال شخص و ‏حمایت از صاحب مال وضع نموده است و این موارد نشان دهنده اندیشه محترم بودن حقوق ‏مالکانه بود و به عنوان یکی از مبانی حمایت از حقوق مالکانه در برابر خواسته­ها و توقعات ‏عمومی است که از آن به حقوق عمومی تعبیر می‌شود. ‏بنابراین باید گفت که این قاعده نقش مهمی در حمایت از حقوق مالکانه در برابر اجرای طرح‌های ‏عمومی شهرداری دارد و قانون‌گذار هر گونه استیلا و تجاوز بر حقوق مالکانه را از سوی دستگاه‌های عمومی ممنوع داشته است و تصرف در این حقوق را مشروط به شرایطی، از جمله تامین رضایت ‏صاحب حق می‌داند. ‏

قانون‌گذار ما با الهام از این قاعده یعنی ضمان ید از حقوق مالکانه در برابر استیلای نامشروع و ‏من غیر حق شهرداری بر این حقوق، جلوگیری کرده است. مثلا در لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های ‏عمومی عمرانی و نظامی دولت، ‏دستگاه‌های اجرایی از جمله شهرداری‌ها برای این که امکان تصرف در ملکی را داشته باشند، باید ‏از طریق توافق با صاحبان حقوق مالکانه یا در صورت عدم توافق، از طرق پیش بینی شده در این ‏قانون، نسبت به پرداخت و تامین حقوق مالکانه اقدام نمایند و الاحق تصرف و استیلای ید بر ملک ‏مورد نظر را نخواهند داشت. ‏

در قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها، در مواردی که به علت ‏مجهول بودن مالک، یا عدم صدور سند مالکیت و اختلاف در مالکیت، امکان توافق با صاحبان ‏حقوق مالکانه وجود ندارد، قانون‌گذار وجود چنین مشکلاتی را به عنوان مجوز تصرف شهرداری در ‏این گونه املاک، تلقی نکرده است و حتی با فرض لزوم اجرای طرح و عام المنفعه بودن آن، این ‏قبیل موارد را نیز با توجه به غیر قابل قبول بودن استیلای غیر موجه و من غیر حق شهرداری بر حقوق ‏مالکانه دیگران، مستلزم تامین حقوق مالکانه دانسته است. ‏(بهشتیان، 1394: 119).

 در قوانین موضوعه در برخی موارد و به طور نادر می‌توان استثنایی بر قاعده ضمان ید که دلالت بر تصرف در حقوق مالکانه قبل از تامین حقوق مالک دارد مشاهده نمود. به عنوان مثال در ماده 9 ‏لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه­های عمومی، عمرانی و ‏نظامی دولت آمده است. «در صورتی که فوریت اجرای طرح با ذکر لایحه ی موجه به تشخیص ‏وزیر دستگاه اجرایی ضرورت داشته باشد به نحوی که عدم تسریع در انجام طرح، موجب ضرر و ‏زیان جبران ناپذیری گردد، دستگاه اجرایی می‌تواند قبل از انجام معامله قطعی و با تنظیم صورت ‏مجلس وضع موجود ملک با حضور مالک یا نماینده ی وی و در غیاب او و نماینده دادستان و ‏کارشناس رسمی، نسبت به تصرف و اجرای طرح اقدام نماید. لیکن دستگاه اجرایی مکلف است، ‏حداکثر تا سه ماه از تاریخ تصرف، نسبت به پرداخت با تودیع قیمت عادله، طبق مقررات این قانون ‏اقدام نماید». در اینجا می‌توان این‌گونه استفاده کرد که استیلای شهرداری بر حقوق مالکانه، قبل از ‏تامین این حقوق پذیرفته شده است؛ البته چنین تصرف و استیلایی منوط به رعایت تشریفات بوده و این تصرفات بدون تامین حقوق مالکانه، جنبه موقتی داشته و شهرداری بایستی در مهلت معینی حقوق مالکانه صاحبان حق را تامین نماید.

 3-2-2- قاعده لاضرر

در فقه اسلامی، قواعدی وجود دارد که دلالت بر نفی ضرر و پیشگیری از ورود ضرر دارد. به تعبیر دیگر، لسان این قواعد این است که در صورت وجود بیم ورود ضرر، باید از ورود و حدوث ان جلوگیری نمود. قواعدی همچون قاعده لاضرر، قاعده لاحرج، قاعده اضطرار و ضرورت (الضرورات تبیح المحظورات) از جمله قواعد نافی ضرر هستند. (شکری، 1390: 47). قاعده لاضرر از حدیث نبوی« لاضرر ولاضرار فی الاسلام » در داستان سمره بن جندب گرفته شده است. معنای حدیث این است که ضرر در اسلام مشروعیت نداشته و خسارت غیر قابل جبرانی در اسلام وجود ندارد. (مهمان نوازان، 1390: 41). در قرآن مجید نیز آیاتی وجود دارد که با تصریح به واژه «ضرر» و مشتقاتش در موارد خاص، احکامی ارائه کرده‌اند که لاضرر را به صورت یک قاعده تثبیت می­کند. آیات 282 و231 و 233 سوره مبارکه بقره و آیه 12سوره نساء نمونه­هایی از این احکام است. (محقق داماد، 1394: 132).

هر چند قاعده «لاضرر» به عنوان مدرک اصلی ضمان مورد استفاده قرار نمی‌گیرد، ولی بنابر برداشت بعضی از فقها از این قاعده من‌جمله مرحوم ملا احمد نراقی، می‌توان آن را پایه و اساس ضمان دانست و بدون تردید در مسئولیت مدنی دولت و شهرداری نیز از آن استفاده نمود. بر این مبنا هرکس که به هر نحو، اعم از قولی، فعلی، ترک فعل یا به جهت سببیت یا مباشرت به دیگری، هرگونه ضرری اعم از مادی یا معنوی وارد کند، مسئول جبران خسارت ناشی از عمل یا ترک عمل خویش است، خواه این عمل، ناشی از اقدام اشخاص حقیقی یا اشخاص حقوقی باشد و خواه این شخص یک نهاد تابع حقوق خصوصی باشد یا تابع نهاد حقوق عمومی.

 4-2-2- قاعده احترام مال مردم

مقصود از احترام مال مردم، مصونیت اموال آنان از تصرف و تعدی می باشد؛ بدین معنا که اولاً، تعدی و تجاوز نسبت به آنها جایز نیست و ثانیاً، در فرض وقوع تعدی و تجاوز، متجاوز، مسئول و ضامن است (همان: 213). پیام قاعده احترام نسبت به مال مسلمان، این است که میان مالک و مال، جدایی نیندازید و وی را با تصرف یا گرفتن مال، از تصرفات مالکانه باز ندارید. مدرک این قاعده یکی سخن پیامبر اکرم (ص) در سرزمین منی در مراسم حجة الوداع با این مضمون می­باشد: « همانند احترام خاص این روز، این ماه و این وادی، خون­ها و مال­های شما دارای ارزشمندی ویژه ای است تا اینکه در روز رستاخیز از اعمالتان مورد سؤال قرار گیرید». روایت دیگری که مستند قاعده احترام می باشد، روایت حرمت مؤمن (حرمه مال المومن کحرمه دمه) به نقل از امام باقر (ع) از رسول الله (ص) است. (حکیمیان، 1391: 41).

از مدارک قاعده می توان علاوه بر حکم تکلیفی حرام بودن تعرض به جان، مال و آبروی مسلمان، حکم وضعی بر مسئولیت پرداخت خسارت را نیز استفاده کرد. روشن است قاعده احترام در دامن قاعده لاضرر جای می گیرد و فقط بر حقوق ایجابی مسلمان نسبت به مسلمانان دیگر علاوه بر مفاد قاعده لاضرر دلالت دارد؛ بنابراین قواعد دیگر همچون اتلاف، تسبیب، غرور، تفویت و... از ملاکات تعیین مسئول و جبران کننده زیان شمرده می شود.

5-2-2- قاعده داراشدن غیر عادلانه

در آیات متعددی از قرآن کریم، ‌دارا شدن غیر‌عادلانه مورد نهی شارع قرار گرفته است و از قاعده دارا شدن غیر‌عادلانه با عنوان «اکل مال به باطل» یاد شده است. بر اساس نظر مشهور فقها، آیات 29 سوره نساء و 188 سوره بقره با مضمون «لا تاکلوا اموالکم بینکم بالباطل » علاوه بر اینکه بر حکم تکلیفی حرمت تصرف دلالت دارد، در صورت بروز تصرف در مال دیگران بر حکم وضعی لزوم جبران خسارت نیز دلالت می­کند. (هوشمند فیروزآبادی، 1393: 116). بر اساس این قاعده، هیچ‌ کس نمی‌تواند به زیان شخص دیگر و بدون اجازه‌ قانون، چیزی را دارا شود. می‌توان این قاعده را به عنوان یک اصل کلی حقوقی در مسئولیت قراردادی و غیر قراردادی معرفی نمود و به موجب آن هرکس بدون سبب قانونی و به زیان دیگری دارا شود، مکلف است آنچه را دریافت داشته مسترد نماید. مبنای دعوی استفاده بلا جهت، استفاده‌ای است که شخص از مال دیگری برده بدون اینکه الزاماً عمل زیانباری مانند سایر موراد مسئولیت زا انجام داده باشد، خواه به دارایی او بیافزاید یا نیفزاید. (داراب پور، 1390: 324).

وجود روش­های متعددی برای جبران خسارت و همچنین تعدد منابع مسئولیت موجب بی نیاز شدن از قاعده دارا شدن غیر عادلانه نمی­باشد، زیرا مواردی وجود دارد که تحت شمول هیچ یک از منابع مسئولیت قرار نمی­گیرد و صرفا بر مبنای قاعده دارا شدن غیر عادلانه قابل توجیه می­باشد. در نتیجه اگر شخصی بر دارایی دیگری دست یابد بدون اینکه این دستیابی وی بر دارایی دیگری بدون سبب قانونی باشد، هر چند که در این کار حسن نیت داشته باشد، در این صورت آن فرد به حساب دیگری بدون سبب قانونی دارا شده است و ملزم به استرداد قیمت از آنچه که او دارا شده و از آنچه که از دارایی دیگری کاسته شده است می­باشد.

از آنجایی که مطابق تبصره 6 ذیل ماده 96 قانون شهرداری‌ها و ماده 45 آیین نامه مالی شهرداری‌ها، اراضی کوچه­های عمومی و به طور کلی معابر که مورد استفاده و بهره برداری عمومی قرار می­گیرد جزو اموال شهرداری بوده و در مالکیت شهرداری است و در زمان عقب نشینی املاک، مقدار مساحت عقب نشینی شده جزو کوچه و معبر شده و به تملک شهرداری در می­آید و بنا بر رویه معمول در صورت تامین توافقی، شهرداری در قبال پرداخت بها، مالک را ملزم به انتقال رسمی میزان عقب نشینی شده به شهرداری می‌نماید و در صورت عدم توافق و الزام شهرداری به پرداخت حقوق مالکانه توسط مراجع قضائی و اداری و پس از پرداخت حقوق مالکانه، شهرداری می‌تواند الزام مالک به انتقال رسمی میزان عقب نشینی شده را درخواست و سند مالکیت بنام خود دریافت نماید؛ در صورتی که قائل به عدم مسئولیت شهرداری در عدم استحقاق مالک در دریافت بها و معوض میزان عقب نشینی شده باشیم، بدون سبب قانونی و به زیان مالک بر دارائی شهرداری افزده ایم که از مصادیق دارا شدن غیر عادلانه می­باشد.

 6-2-2- قاعده نفی عسر و حرج

قاعده لاحرج یا نفی عسر و حرج یکی از قواعد معروف اسلامی است که درتمام ابواب فقه حتی در عقود و معاملات نیز کاربرد فراوان دارد. واژۀ عسر متضاد یسر است و عسر عبارت از صعوبت، مشقت و شدت است و حرج نیز در لغت به معناى ضیق، تنگى، تنگنا، گناه و حرام است.

فحوای قاعده این است که خداوند از روی لطف و تفضل، هر حکمی که حرج و استیصال و مشقت بار باشد را نفی و از صحفه تشریع مرفوع و از امت اسلام برداشته است. برای قاعده عسر وحرج به ادله چهارگانه، یعنی کتاب وسنت و عقل و اجماع استناد شده است؛ آیه 78 سوره مبارکه حج و آیه 6 سوره مائده و آیه 185 سوره بقره و آیه 152 سوره انعام و آیه 42 سوره اعراف دلالت بر این حکم دارد. (موسوی بجنوردی، 1392: 272).

در جریان اجرای طرح‌های عمومی در املاک و اراضی اشخاص که ایجاد محدودیت یا سلب مالکیت مالک را بدنبال دارد در صورتی که معتقد به عدم مسئولیت شهرداری و عدم استحقاق مالک برای دریافت بها و معوض حقوق مالکانه باشیم، این امر مستلزم حرج و ضرر مالک است که به مقتضای این قاعده، عسر وحرج مالک با جبران و پرداخت تاوان مرتفع می­گردد.

از آنجا که سلب مالکیت به صورت رایگان برای اجرای طرح‌های عمومی، امری کاملاً استثنایی و نادر می‌باشد و این استثناء فقط در موارد منصوص قانونی حاکم می­باشد، بنابراین در موارد سلب حقوق مالکانه، چون اصل بر دادن معوض است در موارد شبهه باید به اصل رجوع نمود.

 

 

نتیجه‌گیری:

شهرداری سازمانی اداری و محلی و نوعی سیستم اداره شهر است که دارای شخصیت حقوقی برخاسته از قانون می­باشد. از عمده وظایف شهرداری‌ها در راستای بند یک ماده 55 قانون شهرداری‌ها، ایجاد خیابان، کوچه، توسعه و اصلاح معابر می­باشد که متعاقب تصویب طرح‌های عمومی مبادرت به اجرای آن می­نماید. در خصوص مسئولیت شهردای به تامین حقوق مالکانه در زمان عقب نشینی املاک اختلاف نظر وجود دارد. تعریض کوچه و معبر و الزام مالکین به عقب نشینی املاک، چه ناشی از اجرای طرح تفصیلی باشد یا طرح عمرانی، در جهت التزام شهرداری به پرداخت خسارت به صاحبان حقوق مالکانه، می‌توان از منظر فقهی به آیاتی در قرآن کریم و قواعد لاضرر، تسلیط، ضمان ید، احترام مال مردم، دارا شدن غیر عادلانه و نفی حرج و از نظر قانونی به اصول 44، 46 و 47 قانون اساسی در باب مالکیت و ماده 96 و بند 6 ماده 100 قانون شهرداری و همچنین مواد 6 و 7 لایحه قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه­های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب17/11/1358و تبصره 6 ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها و مضمون آرای وحدت رویه صادره از دیوان عدالت اداری استناد نمود.

 

[1]. تمام شرایط از قبیل، قصد و اهلیت که برای دیگران اعمال حقوقی کند....

ابن زهره، سید حمزه بن علی، ­(1417ق)، غنیه النزوع الی علمی الاصول و الفروع، تحقیق: بهادری، چاپ اول، قم، موسسه امام الصادق ع.
اصفهانی، محمد حسین، ­(1418ق)، حاشیه کتاب المکاسب، تحقیق: آل سباع، چاپ اول، قم، المطبعه العلمیه.
انصاری، مرتضی، ­(1418ق)، المکاسب، جلد سوم، چاپ اول، قم، موسسه الهادی.
بهشتیان، سید محسن، ­(1394)، تملک اراضی توسط شهرداری‌ها، چاپ سوم، تهران، مجد.
پورسلیم بناب، جلیل، ­(1394)، اراضی و املاک واقع در طرح‌ها و نحوه دفاع از حقوق مالکانه، چاپ چهارم، تهران، فردوسی.
داراب‌ پور، مهراب، ­(1390)، مسئولیت‌های ‌خارج ‌از قرارداد، چاپ دوم، تهران، مجد.
شکری، نادر، ­(1390)، نظام حقوقی نحوه تملک املاک در شهرداری‌ها، چاپ اول، تهران، راه‌دان.
طوسی، محمد بن الحسن، (1387ق)، المبسوط فی فقه الامامیه، جلد سوم، چاپ سوم، تهران، المکتبه المرتضویه.
لطفی، اسداله، (1392)، موجبات و مسقطات ضمان قهری، چاپ دوم، تهران، مجد.
محقق داماد، مصطفی، ­(1394)، قواعد فقه بخش مدنی، چاپ چهل وپنجم، تهران، مرکز نشر علوم انسانی.
محمدی، ابوالحسن، ­(1373)، قواعد فقه، چاپ اول، تهران، یلدا.
محمدی، امید، ­(1395)، تحدید حقوق مالکانه در طرح‌های عمومی و عمرانی، چاپ اول، تهران، جنگل.
مکارم شیرازی، ناصر، ­(1411ق)، القواعد الفقهیه، جلد دوم، قم، مدرسه الامام علی ابن ابی طالب، چاپ سوم.
میرزائی، علیرضا، ­(1387)، تملک اراضی توسط دولت و شهرداری‌ها، تهران: صابریون، چاپ اول.
مهمان نوازان، روح اله، ­(1390)، خسارت قابل جبران در حقوق ایران، چاپ دوم، تهران، مجد.
موسوی بجنوردی، سید محمد­، (1392)، قواعد فقهیه، چاپ چهارم، تهران، مجد.
طباطبائی موتمنی، منوچهر، ­(1378)، حقوق اداری، چاپ پنجم، تهران، سمت.
نجفی، محمد حسن، ­(1373)، جواهر الکلام، جلد سی و هفتم، چاپ چهارم، تهران، دارالکتب الاسلامیه.
یزدانیان، علیرضا، ­(1395)، قواعد عمومی مسئولیت مدنی با مطالعه تطبیقی در حقوق فرانسه، چاپ اول، تهران، میزان.
حکیمیان، علی محمد، ­(1391)، « قاعده احترام مبنای مسئولیت مدنی مسلمانان
نسبت به یکدیگر»، فصلنامه حقوق اسلامی، شماره 33، ص 41.
حکمت نیا، محمود، (1386)، «مسئولیت مدنی در قرآن» فصلنامه حقوق اسلامی، شماره 15، صص 19-15.
هوشمند فیروز آبادی، حسین، (1393)، «عناوین خاص موجب مسئولیت مدنی در قرآن»، مجله مطالعات حقوقی شیراز، شماره 4، ص 116-100.